2011/10/10 11:40:04

Частоты в российской связи

Без разрешения государства на использование частоты бизнес любого оператора связи представляет собой груду бесполезного железа. Частота — едва ли не главный ресурс оператора.

Содержание

Секретный ресурс. Роль силовиков в распределении частот

На октябрь 2011 г. за гражданскими компаниями в России закреплено лишь 3-4% частотного спектра (хотя во всем мире эта доля составляет 30-40%), порядка 33% зарезервировано за военными, а остальное предназначено для совместного использования — такие цифры приводит источник, близкий к Госкомиссии по радиочастотам (ГКРЧ) при Минкомсвязи.

Первая проблема, с которой сталкивается оператор: неизвестно, заняты необходимые ему частоты или свободны. В Германии, например, это можно узнать, просто зайдя на сайт местного регулятора — там даже примерная стоимость лицензии указана, рассказывает совладелец одного оператора связи. Представитель Роскомнадзора, правда, сказал «Ведомостям»[1], что такая база и в России уже почти готова и некоторые ее разделы с 15 октября появятся в свободном доступе.

Но пока что у оператора есть только один способ понять, можно ли рассчитывать на частоты: он должен подать заявку в упомянутую уже ГКРЧ.

Если ее сразу не завернут из-за неправильного оформления (такое бывает), она направляется на согласование в Минобороны, Федеральную службу охраны и Роскомнадзор. Силовые ведомства могут отказать без объяснений, просто сославшись на секретность. При этом возможно, что частота действительно занята. Но возможно, что и нет.

Дело в том, объясняет источник, близкий к ГКРЧ, что частота заносится в базу данных Минобороны, как только принято решение о начале разработки оборудования, для которого она нужна.

Возможно даже, что такое решение военные примут уже после обращения оператора. Так, частоты в полосе 2,5-2,7 ГГц, наиболее желанной на октябрь 2011 года для операторов, собирающихся развивать LTE, были военным не нужны. До 2006 г. Минобороны в большинстве регионов не возражало против использования в этом диапазоне передатчиков аналогового телевидения по технологии MMDS, а они «светят» на всю полосу 2,5-2,7 ГГц, так что никакое другое оборудование там просто не могло бы работать, объясняет совладелец одного оператора. Но потом выделить ему частоты в этом диапазоне попросил «Скартел» (бренд Yota), который решил строить на них сеть Wimax. Военные согласились отдать половину диапазона, а другую закрепили за собой.

Военные могут обставить свое согласие рядом условий. Так, частоты 2,1 ГГц для сети третьего поколения в Москве были выданы «большой тройке» только после вмешательства президента Дмитрия Медведева и с серьезными ограничениями: по высоте расположения базовых станций, по их мощности и направлению антенн — они не должны «светить» на юго-запад, чтобы не создавать помех расположенной под Серпуховом станции спутниковой системы раннего обнаружения ракетного нападения. А в радиусе 100 км вокруг этой станции, т. е. практически сразу за юго-западным участком МКАД, работать в этом диапазоне операторам вообще запретили.

Допустим, силовики дали добро. Ответы приходят в аппарат ГКРЧ, который назначает согласительное совещание членов ГКРЧ — на нем формируется проект решения комиссии. Если он положительный, дело оператора в шляпе: на заседании ГКРЧ решения дать частоту или отобрать частоту — а таких может быть до сотни — уже не обсуждаются: одобряются скопом.

Бывают и чудеса. Так, вопрос о лишении группы «Антарес» бизнесмена Евгения Ройтмана частот 1900-1920 МГц был вынесен на заседание ГКРЧ, минуя согласительное совещание, и решен в автоматическом режиме. «Антаресу» удалось добиться в суде отмены решения ГКРЧ, и это стало прецедентом. До этого суды вовсе не принимали исков к ГКРЧ, мотивируя это тем, что межведомственная комиссия не является ни юридическим лицом, ни органом власти. Изменить ситуацию удалось только с вступлением в силу в октябре 2010 г. поправок в Арбитражный процессуальный кодекс.

Когда частоты могут распределять без конкурса

Если частоты не заинтересовали силовиков, это еще не значит, что они достанутся интересанту — диапазона часто не хватает на всех желающих. Тогда по закону ГКРЧ должна объявить ресурс ограниченным и выставить его на конкурс. Но есть ряд хитростей, которые позволяют не доводить дело до конкурса. Вот несколько примеров.

Конкурсы положено проводить, если ресурса хватает для полноценной работы нового оператора. В диапазоне GSM 900 МГц, например, минимальный ресурс, который можно выставить на конкурс, — парные полосы шириной по 4,8 МГц. Но оператор может прийти к регулятору и сказать: мы договорились с военными и расчистили полосу в 3 МГц, объясняет GR-менеджер одной из сотовых компаний. Полосу такой ширины на конкурс не выставишь, и ГКРЧ выделяет эти частоты расчистившему их оператору. А через полгода оператор приходит с новой полосой в 3 МГц.

В самом желанном для операторов регионе — Москве и области — частоты так называемого расширенного GSM (E-GSM) в 2010 г. достались «Мегафону» тоже без конкурса. ГКРЧ не стала выставлять их на конкурс, сославшись на собственное решение 2002 г. — тогда еще конкурсы не были обязательными, — и «Мегафону» разрешили использовать эти частоты в Москве и области «на вторичной основе», т. е. не мешая работавшим на них средствам посадки российских ВВС. Новое решение ГКРЧ просто сняло часть наложенных на оператора ограничений, а кроме того, «Мегафон» много потратил на конверсию этих частот, объясняет близкий к ГКРЧ источник. Кто сумел договориться с военными, тот и получил, подытоживает менеджер одной из компаний, занимающихся расчисткой частот. Похожим способом получил 3G-частоты «Скай линк», как и «Мегафон», считавшийся близким к Леониду Рейману.

Наконец, частотный вопрос можно попробовать решить на высшем уровне. В мае 2010 г. министр обороны Анатолий Сердюков написал письмо президенту Медведеву, в котором просил посодействовать в выдаче частот 2,3-2,4 и 2,5-2,7 ГГц «Основе телеком» (на 25% принадлежит «Воентелекому» Минобороны, а на 75% — бизнесмену Виталию Юсуфову; забавно, что зарегистрирована она была только почти неделю спустя, 3 июня). Это как раз те частоты, которые лучше всего подходят для строительства связи четвертого поколения — LTE. Сердюков предложил использовать их для строительства сети двойного назначения — как для обычных пользователей, так и для военных. Министр попросил провести специально для этого закрытое заседание ГКРЧ. Медведев наложил резолюцию: «Примите все необходимые решения совместно с Минсвязи в установленном порядке». После этого в повестке заседания ГКРЧ появился «закрытый» пункт.

Тут возмутились операторы «большой тройки». Они написали письма с требованием конкурса министру связи, премьеру и президенту. Основные акционеры МТС Владимир Евтушенков и «Вымпелкома» Михаил Фридман лично отправились улаживать вопрос к Владимиру Путину. Заседание ГКРЧ отложили, потом «закрытый» пункт убрали из повестки.

Но и «Основа» в итоге кое-что получила: в сентябре 2011 г. ГКРЧ разрешила ей строить свою сеть в диапазоне 2,3-2,4 ГГц, исключая те полосы, которые уже получил на конкурсах «Ростелеком». По сути, «Основе» достались частоты, предусмотрительно зарезервированные военными.

Как бы по конкурсу

Когда дело доходит до конкурсов, их условия часто дают возможность угадать победителя заранее. Например, в марте 2010 г. частоты для Wimax в 39 регионах выиграл «Ростелеком». Большой тройке сотовых операторов было бы сложно с ним конкурировать. Всего компания на конкурсе могла получить 99 баллов. При этом за наличие лицензий на 3G или Wimax начислялся штраф 20 баллов, а за наличие собственных волоконно-оптических линий связи — премия 5 баллов, за работу на рынке дальней, зоновой и местной связи, в том числе таксофонной, — премия по 1 баллу за каждый год работы.

В августе 2007 г. были объявлены 10 конкурсов на GSM-частоты в 60 регионах. Пройти успели только два — разразился скандал. В 11 из 13 регионов на них победила малоизвестная компания «Сумма телеком» Зиявудина Магомедова. Хотя компания на тот момент практически не предоставляла услуг связи, она выиграла благодаря количеству лицензий — по условиям конкурса баллы начислялись за наличие лицензии, а не за работу в регионе. Дело в том, что за год до этого, в октябре 2006 г., «Сумма» неожиданно для всего рынка получила универсальный набор федеральных лицензий — на IP-телефонию, предоставление каналов связи, телематику, междугородную и международную связь.

Недовольный результатами конкурсов «Вымпелком» пожаловался в Федеральную антимонопольную службу (ФАС). В итоге восемь конкурсов были перенесены и прошли с новыми условиями. Результаты двух скандальных конкурсов отменили, «Сумма» несколько лет пыталась оспорить это решение в судах, но не преуспела. Не доставшиеся ей частоты выставили на конкурсы только в марте 2011 г. — и снова вышел скандал. За три дня до окончания приема заявок внезапно появился приказ руководителя Роскомнадзора об изменении условий конкурсов — из них были убраны оценка финансовой состоятельности претендента и штраф за 3G-лицензию.

Роскомнадзор изменил условия, чтобы не дать преимущества на конкурсах единственной компании, объясняет его представитель. Пока не поменяли методику подсчета, главным претендентом на частоты в Приморье была Tele2, утверждал ее гендиректор Дмитрий Страшнов. В итоге Tele2 выиграла частоты в шести регионах из 17 разыгранных, но не в Приморье. По итогам этих конкурсов не было ни одного судебного иска, напоминает представитель Роскомнадзора.

Согласования в Роскомнадзоре

Но даже если решение о выделении частот уже принято, это вовсе не означает, что можно начинать строить сеть. Сначала проект сети нужно согласовать во ФГУП «Государственный радиочастотный центр» (ГРЧЦ), находящемся в ведении Роскомнадзора. Оператор направляет туда список площадок для базовых станций, их технические характеристики, высоту установки и направление антенн — так называемый частотно-территориальный план. Это нужно, чтобы ГРЧЦ проверил, не будет ли сеть мешать другим передатчикам, в том числе силовиков. И только пройдя экспертизу электромагнитной совместимости (ЭМС), а если потребуется, то еще и проведя натурные испытания, оператор может наконец получить в Роскомнадзоре разрешения на каждую базовую станцию, так называемые частотные присвоения, и начинать строить сеть.

Радиочастотный центр, по сути, является монополистом по услугам экспертизы ЭМС, но его тарифы никак не регулируются, не обосновываются и завышены, утверждает гендиректор одной из компаний связи. По его словам, экспертиза ЭМС вместе с натурными испытаниями по одной базовой станции обходится в 20% ее стоимости. При этом изменение высоты подвеса или перенастройка антенн приводят к необходимости новых согласований. Кроме того, радиочастотная служба берет плату даже если результат экспертизы отрицательный, возмущается совладелец одной из компаний связи. То есть может сложиться ситуация, когда оператору не согласовали ни одной площадки, но деньги получили.

Конверсия частот

Военное оборудование, на совместимость с работой которого нужно проходить экспертизу, зачастую просто стоит на балансе войсковой части, но уже давно не работает, рассказывает гендиректор одного из операторов связи. По его словам, иногда во время испытаний его даже не могут включить. Но, несмотря на это, военные обычно требуют провести конверсионные работы, которые могут делать три близкие к ним организации — Национальное радиотехническое бюро (НРТБ), «Гейзер» и «Воентелеком».

Согласно данным СПАРК, НРТБ, «Гейзер» и «Воентелеком» вместе в 2010 г. заработали 5,85 млрд руб. (львиную часть — «Воентелеком»: 4,94 млрд руб.).

Специалистов-частотников, понимающих в военной специфике, в стране немного, человек сто, это закрытый клуб и все они военные, рассказывает менеджер одной из компаний, занимающихся расчисткой частот. По его словам, «Гейзер» условно близок к Космическим войскам, НРТБ — к ВВС, а «Воентелеком» — к руководству Минобороны. Цена работ по конверсии может достигать 80% стоимости базовой станции и сильно разнится по регионам: в Москве она может быть вчетверо больше, чем в Петербурге, говорит собеседник «Ведомостей». Суммы этих контрактов иногда становятся достоянием гласности: например, контракт НРТБ с «Мегафоном» по конверсии частот E-GSM стоил $28,3 млн.

В случае заинтересованности в частотах военные могут просто не согласовывать использование частот. По этой причине все полтора года, пока Минобороны лоббировало выдачу «Основе телеком» частот в диапазоне 2,3-2,4 ГГц, «Ростелеком» не мог начать строить сеть в этом диапазоне. Оператор подал в ГРЧЦ заявки на частотные присвоения весной 2011 г. «Когда проводились конкурсы, эти частоты были объявлены свободными. Потом оказалось, что с ними есть какие-то проблемы», — удивлялся гендиректор «Ростелекома» Александр Провоторов, он грозился подать в суд, если ГРЧЦ не ответит в срок. Срок истек в конце июля, но в суд компания так и не подала.

Дело в том, что положение о проведении экспертизы в ГРЧЦ дает чиновникам и сотрудникам радиочастотного центра очень большую свободу действий, объясняет гендиректор одного из операторов связи. В частности, по его словам, там не установлены четкие сроки для отдельных этапов работ ГРЧЦ. Заставить через суд ГРЧЦ провести экспертизу ЭМС его базовых станций в частотах 3,4-3,5 ГГц в августе 2011 г. попытался Wimax-оператор «Фрештел», но суд отказал ему.

Как могут отобрать частоты

Но и получив частотные присвоения, оператор не может быть абсолютно уверен в будущем. В августе 2010 г., в самый разгар войны за частоты 2,5-2,7 ГГц, Роскомнадзор признал недействительными пять собственных приказов о присвоении «Скартелу» частот в этом диапазоне. По словам представителя Роскомнадзора, они были присвоены с нарушениями со стороны «ряда должностных лиц ГРЧЦ и Роскомнадзора». Он ссылался на решение ГКРЧ, согласно которому такие частоты может получить только тот, у кого уже есть частоты в этом диапазоне.

Близкий к оператору источник утверждает, что «Скартел» удовлетворял этому условию. По его словам, проблемы «Скартела» начались после того, как в мае 2010 г. компания заявила, что собирается переходить с технологии Wimax на LTE. Если раньше операторы «большой тройки» рассматривали «Скартел» как представителя боковой технологической ветви, то после этого распознали в нем конкурента, считает он.

«Скартел» обжаловал приказ Роскомнадзора в суде, а глава одного из акционеров компании — госкорпорации «Российские технологии» Сергей Чемезов обратился к Путину и Медведеву. Тем не менее в декабре 2010 г. суд отказал «Скартелу» в иске к Роскомнадзору, а ГРЧЦ все время, пока продолжалась эта история, отказывался согласовывать установку «Скартелом» нового оборудования, рассказывает источник, близкий к оператору. Лишь в апреле 2011 г., через полтора месяца после того как в присутствии Путина большая сотовая тройка и «Ростелеком» подписали с «Ростехнологиями» соглашение о совместном использовании сети «Скартела», ему удалось заключить с Роскомнадзором мировое соглашение.

Технологическая нейтральность

Пока оператор тратит время на получение частот и согласование их использования, технологии не стоят на месте. Однако разрешение на использование частот дается на работу по определенной технологии, в приложении к решению ГКРЧ прописываются конкретные тактико-технические характеристики оборудования. Поэтому, если за это время появились технологии нового поколения связи, оператор не может их использовать — он вынужден развивать технологию, под которую получил частоты. Поэтому операторы постоянно настаивают на введении так называемой технологической нейтральности — возможности использовать выделенные частоты для любых сетей.

ГКРЧ иногда на это соглашается.

Так, когда стало понятно, что «Скай линк» получит разрешение на строительство сети 3G на частотах, выданных ему под сеть CDMA, выяснилось, что он окажется в более выгодном положении, нежели «большая тройка», рассказывает GR-менеджер сотового оператора. Дело в том, что ограничения, накладываемые на 3G-сети операторов в Москве и области, для частот «Скай линка» не действуют, а значит, его сеть на юго-западе Московской области оказалась бы единственной в стандарте 3G. Тогда операторы «большой тройки» попросили регулятора разрешить использовать для 3G-сетей частоты в диапазоне 900 МГц, выделенные им для GSM.

В октябре 2010 г. ГКРЧ дала такое разрешение. Но лишь в Москве и области, где в GSM работает только «большая тройка», т. е. технологической нейтральностью смогли воспользоваться только государственный «Скай линк» и операторы «большой тройки». При этом ГКРЧ завернула аналогичные предложения Tele2 и СМАРТС. К этому вопросу решено вернуться после проведения конкурсов на четыре LTE-лицензии.

Хотя конкурсные условия еще не опубликованы, ни один собеседник «Ведомостей» всерьез не сомневался, что эти частоты достанутся «большой тройке» и государственному «Ростелекому» — компаниям, которые разрабатывали для ГКРЧ предложения по развитию LTE в России. ФАС назвала это олигополией.

Переход на технологическую нейтральность завершен

4 июля 2017 года в ходе очередного заседания Государственной комиссии по радиочастотам (ГКРЧ) было принято решение, разрешающее создание сетей связи стандарта LTE и последующих его модификаций в полосах радиочастот 1920–1980 МГц, 2010–2025 МГц и 2110–2170 МГц, в которых в настоящее время разрешено использовать радиоэлектронные средства (РЭС) стандарта UMTS. Ожидается, что данное решение позволит ускорить внедрение перспективных радиотехнологий и расширить набор услуг связи, доступных на территории РФ. Таким образом, с регуляторной точки зрения в России завершился переход сетей подвижной радиосвязи на технологическую нейтральность, заявили в Минкомсвязи РФ.

Как известно, полосы радиочастот 1920–1980 МГц, 2010-2025 МГц и 2110-2170 МГц были последним диапазоном для сетей подвижной радиосвязи, в котором не было возможности строить сети связи стандарта четвертого поколения LTE. Теперь при соблюдении ряда условий, в том числе при соответствии технических характеристик РЭС, их обязательной регистрации и выполнении специальных условий по оказанию услуг связи, операторы связи смогут использовать современные технологии во всех диапазонах частот, где развивается подвижная связь.

По данным ведомства, технологическая нейтральность, первое решение о внедрении которой было принято на заседании ГКРЧ в 2013 году, уже стала одной из мер регулирования рынка и позволила ускоренными темпами перевести на технологию связи четвертого поколения LTE значительное число базовых станций в России. Так, в настоящее время число базовых станций, работающих в стандарте 4G/LTE в России, составляет уже около четверти от общего числа базовых станций потребительской мобильной связи в стране.

В ходе заседания также было решено выделить «Мегафону» полосы радиочастот 3400-3800 МГц для тестового развертывания фиксированного сегмента сети связи пятого поколения 5G и полосы радиочастот 25250-29500 МГц для развертывания мобильного сегмента 5G на Чемпионате мира 2018 года.

Очередное заседание ГКРЧ, 4 июля 2017, Москва

По мнению представителей Минкомсвязи РФ, подобные опытные сети помогут определить условия использования перспективных сетей связи с точки зрения совместимости с другими радиослужбами. Согласно разработанной министерством программе «Цифровая экономика» к 2024 году сети 5G в том или ином виде будут развернуты во всех городах с населением от 300 тыс. жителей (подробнее об этом можно прочитать в статье Развитие сетей 5G в России).

Кроме того, был рассмотрен вопрос об использовании полос радиочастот 453-457,4 МГц и 463-467,4 МГц радиоэлектронными средствами стандарта IMT-MC на территории РФ. Данное решение, как ожидается, позволит обеспечить равные условия развития сетей связи всем пользователям радиочастотного спектра, облегчит общее планирование использования рассматриваемых полос радиочастот и внедрение в эти полосы радиочастот новых систем связи современных радиотехнологий, а также позволит упростить регуляторные процедуры, в том числе связанные с совместным использованием радиочастот. Аналогичное решение о равных условиях использования частот в стандартах GSM-900 и GSM-1800 ГКРЧ приняла в июле 2016 года.

Помимо этого, неопределенному кругу лиц предоставят доступ к полосам радиочастот C- и Ku-диапазонов для применения земных станций спутниковой связи фиксированной спутниковой службы и бортовых ретрансляторов космических аппаратов иностранных спутниковых сетей в целях организации российских сетей связи различного назначения. Это решение позволит обеспечить орбитально-частотным ресурсом российских пользователей, эксплуатирующих земные станции спутниковой связи на территории РФ даже при временном дефиците спутникового ресурса на российских космических аппаратах сроком на пять лет. При этом допускается использование только иностранных спутниковых сетей, скоординированных с администрацией связи РФ, перечень которых был утвержден данным решением ГКРЧ.

Этим решением также определен порядок частотного обеспечения действующих на территории РФ сетей спутниковой связи при их работе через иностранные космические аппараты, который учитывает приоритет использования российского орбитально-частотного ресурса.

Наконец, в ходе заседания была одобрена концепция развития системы контроля за излучениями РЭС и высокочастотных устройств гражданского назначения в России на период до 2025 года, внесены изменения в ряд прежних решений ГКРЧ по вопросам присоединения к решениям Комитета по электронным средствам связи Европейской конференции администраций почт и электросвязи.

Смотрите также



Примечания