Критика и скепсис.
Эксперты с осторожностью восприняли концепцию единой ИТ-архитектуры госорганов
По плану Минкомсвязи и НИИ "Восход", в 2020 году в России должен появиться главный государственный ИТ-архитектор, который займется унификацией методик и инструментов создания государственных цифровых платформ и ИТ-систем. Первое обсуждение концепции, предполагающей разработку единой ИТ-архитектуры и назначение архитектора, показало, что реализовать эти идеи на практике будет сложно.
Содержание |
Основная статья: Электронное правительство России
Рождение термина
Термин Единая технологическая архитектура информационных систем органов исполнительной власти (ЕТА ИС ОИВ РФ) с пока не слишком понятным даже для специалистов смыслом появился после состоявшегося в конце мая 2019 заседания Правительственной комиссии по цифровому развитию, использованию информационных технологий для улучшения качества жизни и условий ведения предпринимательской деятельности. Тогда на заседании Правкомиссии руководитель Минкомсвязи Константин Носков говорил:
 | Нам необходимы полномочия по регулированию оборота данных и аудиту создаваемых информационных систем в целях обеспечения архитектурного и технологического единства. Нужно пересмотреть принципы разработки системы приложений, создав единую федеральную среду разработки, которую смогут также использовать и регионы, и муниципалитеты. Нужно иметь возможность утверждать базовые требования к цифровым услугам |  |
| | Во многих странах – лидерах цифровой трансформации создаются специализированные организации – центры компетенций. Широко известный пример сингапурской организации, которая называется GovTech. То же самое мы наблюдаем в российских регионах-лидерах. В Москве, в Московской области также существуют организации, которые занимаются обеспечением разработки систем электронного правительства. Этими организациями обеспечивается как разработка и мониторинг стандартов технологической архитектуры госинформсистем, так и непосредственная разработка и эксплуатация платформ цифрового государства. У нас эти функции сейчас полностью на аутсорсинге. Для динамичного движения вперёд нужны изменения в соответствии с лучшими практиками, в том числе мировыми | |
В протокол заседания комиссии был внесен ряд поручений, имевших непосредственное отношение к процитированной выше части выступления министра:
3. Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России представить в установленном порядке в Правительство Российской Федерации проекты нормативных правовых актов, предусматривающих:
а) разработку и поддержку единой технологической архитектуры информационных систем федеральных органов исполнительной власти, а также разработку единых принципов формирования архитектуры информационных систем субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
...
в) разработку и поддержку среды разработки прикладного программного обеспечения информационных систем с возможностью её использования государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления;
Срок – 2 сентября 2019 года.
...
6. Минкомсвязи России совместно с Минэкономразвития России и Минфином России представить предложения с проектом необходимых решений Правительства Российской Федерации по определению центра компетенций (с соответствующим организационно-техническим обеспечением и определением ключевых показателей эффективности на 2020–2024 годы), ответственного за реализацию следующих задач:
- разработка и поддержка единой технологической архитектуры информационных систем федеральных органов исполнительной власти;
- разработка единых принципов формирования архитектуры информационных систем субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;
- создание, развитие и эксплуатация федеральных компонентов инфраструктуры электронного правительства;
- разработка и поддержка среды разработки прикладного программного обеспечения информационных систем с возможностью её использования государственными органами исполнительной власти и органами местного самоуправления.
Срок – 1 ноября 2019 года.
После опубликования сначала стенограммы заседания, а потом и поручений из протокола Правкомиссии, главным вопросом, который занимал экспертов по государственным ИТ и профильных журналистов, стал вопрос о центре компетенции, который мог бы стать «российским GovTech». Из опубликованных материалов было непонятно – будет ли создаваться какая-то новая организация (и если будет, то в какой форме и с каким статусом) или функциями центра компетенции будет наделена какая-то из существующих структур.
Интрига продержалась недолго. Уже в середине июля 2019 официально утвержденный в должности директора ФГБУ «НИИ «Восход»» Андрей Бадалов в первом своем программном заявлении для СМИ сказал:
| | Считаю важным на базе НИИ сформировать центр компетенций по разработке и поддержке единой технологической архитектуры информационных систем органов исполнительной власти РФ. Для этого у предприятия есть все возможности | |
Специалистам, следящим за темой единой технологической архитектуры, стало понятно, что вопрос с центром компетенции по ЕТА практически решен – такие публичные заявления без согласования с руководством вышестоящего министерства не делаются.
Косвенным подтверждением, что именно «Восход» будет заниматься вопросами ЕТА, стала публикация 14 августа 2019 года на портале regulation.gov.ru проекта постановления Правительства РФ (ПП) о внесении изменений, связанных с ЕТА, в два основных НПА, имеющих непосредственное отношение к теме государственной информатизации – ПП 365 и ПП 676 . Несмотря на то, что материалы были опубликованы уполномоченным сотрудником Минкомсвязи, в свойствах файлов – текста проекта ПП и пояснительной записки к нему – сохранились данные сотрудников НИИ «Восход», которые, по всей видимости, и готовили эти документы.
В проекте ПП появилось упоминание несуществующего в настоящее время, но, по-видимому, запланированного к разработке (или уже разрабатываемого) нормативного документа - требований к единой технологической архитектуре государственных информационных систем, их взаимосвязей, а также иных объектов в сфере информационных технологий. Эти требования предполагается утвердить решением также несуществующего в настоящее время органа - Федерального архитектурного совета при Минкомсвязи России.
Представление и экспертное обсуждение концепции ЕТА
Буквально через пару дней после публикации проекта изменений в ПП 365 и ПП 676 (и в очевидной связи с этой публикацией, а также с контрольными сроками из протокола Правкомиссии), 16 августа 2019, в Аналитическом центре при Правительстве РФ состоялось экспертное обсуждение с объявленной темой «Концепция создания и функционирования Единой технологической архитектуры информсистем органов исполнительной власти».
На встрече присутствовали представители Минкомсвязи, НИИ «Восход», Счетной палаты, ряда ФОИВ (Минкульт, Минсельхоз, Минтруд), ДИТ Москвы, Сбербанка России, операторов связи (Ростелеком, МТС), ИТ-компаний. Обсуждение Концепции транслировалось в интернете, правда, полная запись всего двухчасового мероприятия доступна в настоящее время только по прямой ссылке – из раздела Аналитического центра на YouTube эту запись убрали, оставив вместо нее короткий ролик с `нарезкой` цитат длительностью в 4 минуты.
Что подразумевают под ЕТА в Минкомсвязи и НИИ "Восход"
Открыл встречу директор Департамента развития архитектуры и координации информатизации Минкомсвязи Василий Слышкин:
| | Сегодня вопрос, который мы бы хотели обсудить, нужна ли Единая технологическая архитектура, что мы в этом понимаем, какие роли она за собой повлечет, какие правила, стандарты. И, наверное, впервые мы обсудим в отрытом формате те предложения, которые подготовили наши коллеги из НИИ «Восход». | |
Несмотря на желание представителя министерства придать происходящему характер концептуально-экспертного обсуждения целесообразности создания ЕТА, а не директивного доведения уже состоявшихся решений, весь дальнейший ход дискуссии достаточно явно демонстрировал, что все ключевые решения министерством уже приняты, и само обсуждение необходимо только для выполнения определенных формальностей.
Несколько забегая вперед по хронологии событий, следует отметить, что и сообщение пресс-службы Аналитического центра, опубликованное через пару часов после мероприятия, также не оставляло сомнений в трактовке происходящего – заголовок пресс-релиза гласил «Главный государственный IT-архитектор появится в 2020 году».
С основным докладом (достаточно коротким по времени, компактным по объему и не внесшим достаточной ясности в вопрос о том, что же именно предполагается создать под названием «единая технологическая архитектура») выступил заместитель директора НИИ «Восход» по инновациям Андрей Хлызов.
Определение ЕТА, представленное в докладе:
ЕТА ИС ОИВ РФ – это совокупность архитектурных требований, правил и унифицированных информационно-технологических архитектурных решений, используемых специализированными организационными структурами органов исполнительной власти РФ, способов и инструментария их работы, наилучшим образом обеспечивающих достижение целей цифровизации государства, в следующих областях и сферах (слоях) создания, развития и применения государственных цифровых платформ, информационных систем (ГИС) и государственных информационных ресурсов (ГИР):
- бизнес-архитектура;
- архитектура приложений;
- информационная архитектура;
- интеграционная архитектура;
- техническая архитектура.
По словам Хлызова, это определение базируется на хорошо известном ИТ-архитекторам фреймворке TOGAF (The Open Group Architecture Framework), к которому добавлен, в силу его важности для государственной информатизации, слой интеграционной архитектуры.
Из дальнейших слайдов, сопровождавших доклад Андрея Хлызова (см. ниже), складывалось ощущение, что основные усилия разработчиков концепции ЕТА были затрачены на проработку организационно-бюрократической структуры управления ЕТА (что бы в итоге под этим не подразумевалось), а не на попытку ответить на вопросы, какую реальную пользу может принести применение ЕТА в государственной информатизации и как добиться реализации полезного потенциала ЕТА, если он там все-таки имеется.
Один из экспертов, с которыми беседовал TAdviser, высказал предположение, что совсем неслучайно с докладом по теме ЕТА выступал замдиректора «Восхода» Андрей Хлызов, сам относительно недавно (в феврале 2019) пришедший туда на работу, а до этого более 20 лет проработавший в Сбербанке, в том числе, и на посту главного ИТ-архитектора Сбербанка (2014-2018). По мнению эксперта, именно Хлызов сейчас может позиционироваться на пока еще не утвержденную, но активно обсуждаемую позицию главного государственного ИТ-архитектора.
С текстом концепции можно ознакомиться по этой ссылке, а скачать презентацию можно здесь.
"Мы решаем, что у нас болит, или лечим здоровые органы?"
Обсуждение доклада совсем не было таким умиротворенно-пасторальным, как это представлено в пресс-релизе АЦ (достаточно сказать, что в релизе не упомянут ни один из экспертов, конструктивно и предметно критиковавших недостатки представленной концепции – и, прежде всего, за отсутствие именно ИТ-архитектурной конкретики).
Общий настрой дискуссии задал выступивший первым после Андрея Хлызова известный российский эксперт по открытым данным Иван Бегтин, являющийся по состоянию на 2019 год сотрудником Счетной палаты РФ:
| | Первое – почему ИТ-архитектор? Почему, например, не Совет CIO, не Совет CDTO, который у нас параллельно создается? Почему мы неожиданно ставим новую сущность и эту сущность поднимаем в некоторую структурированную иерархию? У нас нет нормальных Советов CIO в стране на всех уровнях, нет государственного CIO, но мы неожиданно создаем иерархию из ИТ-архитекторов и неожиданно выносим их на первый план. Мы уверены, что это самая главная проблема? | |
| | Второй вопрос - по описанной модели с согласованием архитектуры, принятием по системам. Я бы, честно говоря, в это поверил только в одном случае - если бы я увидел текущую схему от принятия решения до заключения контракта и принятия на баланс информационной системы, и как она изменится с появлением федерального ИТ-архитектурного совета, и, соответственно, с деятельностью ИТ-архитектора. По текущему описанию, то, что я вижу, скорее, увеличивает этот процесс. Тогда надо уменьшать в каких-то других местах – например, резко упрощать ИТ-закупки, ИТ-контрактацию. Если этого не сделать, то у нас добавляется условно месяц-полтора-два, и это катастрофа для внедрения систем. | |
| | И третий вопрос, может быть, самый главный - я не знаю ни одной страны мира, где такое есть. Вы наверняка проводили исследование - можно 5-6 примеров? Желательно стран, сравнимых с Россией. | |
Аргументы Василия Слышкина и Андрея Хлызова в защиту идеи ЕТА сводились к проблемам отсутствия в ФОИВах ИТ-стратегий и системных проектов, к "лоскутной автоматизации", к тому, что с этим что-то надо делать. Среди примеров успешного применения архитектурных фреймворков назывались Минобороны и Казначейство США, НАТО, Великобритания, Индия.
Интересно, что Андрей Хлызов считает успешным примером (и более того – действующим стандартом) описания ИТ-архитектуры на государственном уровне так называемую «Архитектуру федерального предприятия» (FEAF – Federal Enterprise Architecture Framework), разрабатывавшуюся в США с начала 2000-х годов и в те же годы достаточно популярную в среде консультантов-исполнителей ФЦП «Электронная Россия 2002-2010», неоднократно предпринимавших попытки перенести идеи FEAF на российскую почву. Широко известно, что в самих США опыт разработки FEAF признан неудачным, и все активности по данной теме прекращены более шести лет назад.
Иван Бегтин, в свою очередь, настаивал на том, что все необходимые рычаги управления ИТ на федеральном уровне и так имеются в распоряжении регулятора:
| | Вся ситуация возникла из-за того, что всё согласование планов информатизации Минкомсвязью было формальным явлением. За все это время у Минкомсвязи было достаточно инструментов для того, чтобы навязывать и корректировать архитектуру органов исполнительной власти. И то, что оно этим не пользовалось, ну, спишем на предыдущий состав. Ну, предположим, что просто новый <состав> не успел. Предположим, возникнет федеральный ИТ-архитектурный совет, появятся ИТ-архитекторы в ФОИВах. Согласование планов информатизации Минкомсвязью с этого момента, после согласования ИТ-архитектуры в федеральном совете, исчезнет как явление или по-прежнему останется? У нас будет два механизма содержательного и формально финансового контроля или все-таки останется один? В этой модели он должен остаться только один. Это должно быть согласование ИТ-архитектуры, а деньги там являются просто одним из этапов. | |
| | Мы все продвигаем идею data-driven decisions - решений, основанных на данных. Давайте будем честными - сейчас то, что вы описали в презентации, это некоторое благопожелание, потому что цифр, подсчета, аналитики у вас, по крайней мере, в презентации не было, - добавил Бегтин. - У вас есть ФГИС координации информатизации, вы, в принципе, знаете - что и как. Материалы там размещены, и у Минкомсвязи туда полный доступ. Хотя, еще в 2015 году Олег Пак обещал, как я помню, что это будет общедоступная система. Давайте для начала вы: «а» - ее откроете , «б» - все утверждения, которые вы делаете, подкрепите ссылками на те материалы, доступ к которым у вас есть. Было ли хоть одно исследование с указанием конкретно - где неоптимально, где что можно использовать? Вообще, насколько у нас пестрая текущая ИТ-архитектура, что нужно менять? На мой взгляд, ключевое - это проблема ИТ-закупок, вообще всего процесса бюджетирования, включая согласование с Минкомсвязью. Вот сверху до низу - от планирования (еще от планирования на уровне постановлений Правительства или поручения Президента) и до постановки на баланс. Архитектура, на мой взгляд, это важный момент, но не ключевой. Мы решаем, что у нас болит, или лечим здоровые органы? | |
Быть более реалистичными при планировании «светлого ИТ-архитектурного будущего» призвал коллег из Минкомсвязи и «Восхода» Павел Конотопов из Аналитического центра «Форум»:
| | У нас есть конкретный архитектурный фреймворк, который мы можем порекомендовать кому-то из архитекторов где-нибудь в 2020 году? У меня есть такое нехорошее ощущение, что архитектурного фреймворка нет, что выбор архитектурного фреймворка, в том числе, это процесс, связанный с пониманием компетенций тех, с кем предполагается работать и решать задачи архитектурного проектирования. И если есть понимание самого процесса, когда этот фреймворк появится и как будет протекать процесс его определения, выбора - то хотелось бы действительно достаточно прозрачной процедуры. Потому что на сегодня даже введение дополнительного слоя - интеграционного - предполагает, что TOGAF, допустим, должен быть дополнен примерно двумястами пятьюдесятью страницами - это минимум. И по этому блоку, вероятно, этих страниц на текущий момент нет, и его еще надо будет качественно изолировать из других слоев… Поэтому мне кажется, что на текущем этапе, когда мы начинаем с мощных аккордов, как будет выглядеть институциональная модель согласования архитектур, наверное, стоило бы эти аккорды сделать потише, и выделить тихое системное направление по формированию этой методологии, если она будет оригинальной, либо громкое направление по выбору и обоснованию выбора той методологической рамки, которая будет принята для работы | |
План мероприятий, который приложен к документу, по мнению Конотопова, "нереалистичен полностью":
| | Разработка фреймворка FEAF 2.0 заняла пять лет при наличии первой версии. Фреймворк DoDAF, если не ошибаюсь, разрабатывался вообще с 1985 года. То есть, если посмотреть на все форки в этих методологиях и на все пролеты, связанные с их внедрением, получается, что это процесс долгий…
В целом, само намерение хорошее, правильное, актуальное и все такое прочее. Но стоило бы реалистично посмотреть на эти вещи и заложить в план | |
О необходимости пересмотра «дорожной карты» по ЕТА говорил и Вадим Ваньков из Минкультуры России:
| | У вас последний пункт, собственно, разработка предложений по механизмам оценки результатов внедрения данного механизма, предусмотрен на 1 апреля аж 2021 года. Я бы предложил передвинуть его в начало, для того чтобы ответить на вопрос «Зачем все это делается и как оценивается результативность данного мероприятия». В качестве опасения или рекомендации я вот что скажу - очень бы хотелось, чтобы этот архитектурный совет из рестриктивного органа, который что-то запрещает и что-то через себя пропускает, превратился бы в орган методический и помогающий органам власти бороться с лоскутной автоматизацией. Опасность в том, чтобы это не было еще одним механизмом для органов власти, который дополнительно требует согласования. У меня вызывает вопросы, насколько эксперты, которые будут находиться в этом центре компетенций, окажутся готовы вникать в детали бизнес-процессов органов власти. Еще один вопрос - какова степень глубины, в которую хочет влезать этот центр компетенций. У меня есть огромное количество информационных систем, которые не относятся напрямую госуслугам, но относятся к полномочиям… Насколько вообще нужно, чтобы кто-то снаружи мне говорил, как правильно - налево или направо идти. | |
О необходимости находиться «ближе к грешной земле» уже под конец обсуждения высказался Константин Буланов из Минсельхоза России:
| | Наши коллеги из Сбербанка, вот они молодцы – озвучили, что они к пониманию этой модели шли 9 лет. А у нас среднее время жизни чиновника, который может что-то сделать на своей должности, два - максимум три года. И он год только пытается разобраться, куда он попал, что он может сделать вот за этот промежуток времени, с учетом того, что у него попытка есть только одна на следующий год, потому что мы живем в годичном цикле. И совершенно верно коллега из Сбербанка сказал, что вся их архитектура способствует достижению стратегических целей. А у нас горизонт планирования с вами сколько? Вот может кто-то из здесь присутствующих из ФОИВов сказать, что он находится в ФОИВе девять лет, он строит какую-то там долгосрочную стратегию и под нее подводит архитектуру, чтобы достичь вот этих целей? | |
| | Увы, коллеги, мы живем с вами в порученческом мире - сегодня мы строим одну стратегию, закладываем какие-то архитектурные решения, как мы видим, которые будут действительно правильные, полезные там через год, через два, - продолжил Буланов. - Появляется импортозамещение и вся наша стратегия поворачивается на 180 градусов, а архитектура не соответствует. Проходит два года, появляется гособлако, которое кардинально меняет стратегию. Куда деваться с этой архитектурой?! Может быть, в первую очередь, перед тем, как переходить к архитектурным вопросам на уровне ФОИВов, все-таки решить вопросы со стратегическими целями? Тут 90 процентов всех вопросов - что мы будем делать в рамках оперативной деятельности? Никто не задает вопросы - как у меня изменится стратегия, и, исходя из этого изменятся все мои далеко идущие планы? Может быть, действительно со стратегией определимся все вместе - как и куда мы побежим, а после этого будем уже вопросами архитектуры заниматься, которые нам помогут достичь стратегических целей? | |
"Что творится в регионах - вы не знаете от слова "совсем""
От имени региональных ИТ-руководителей высказался Андрей Бородин, ранее руководивший ИТ-департаментом ХМАО, затем работавший замминистра ИТ и госуправления Московской области, а ныне - замдиректора ИТ-департамента Москвы:
| | Хочу сказать, что вот вы на федеральном уровне более-менее знаете ландшафт федеральных ведомств, но что творится в регионах, вы вообще не знаете - от слова «совсем». И когда вы начнете спускать принципы формирования архитектуры информационных систем на субъекты, есть большой-большой риск, что вы просто остановите там работу. У меня большая просьба – будьте очень аккуратны, очень последовательны и, в какой-то мере, даже милосердны к субъектам. Я не говорю только про Москву - Москва к вам и так постучится, если что-то будет не так. Я позволю себе выразить мнение большинства субъектов. | |
Андрей Хлызов поинтересовался, не планирует ли Москва назначить главного ИТ-архитектора. Ответ на этот вопрос дала Ирина Сиренко, в 2013-2018 годах работавшая заместителем директора столичного ИТ-департамента:
| | В Москве главный архитектор был назначен в начале двухтысячных лет, и был совет главных архитекторов, и схема не взлетела. В Москве взлетел только один подход - это подход централизации, координации, исполнения и денег в одном органе власти. Вот этот подход дал возможность Москве развиться до того уровня, который есть. Проблема подхода с главным архитектором заключалась в том, что разные органы власти владели бюджетами, разные органы власти создавали те или иные информационные системы, и они не всегда слушали, что говорил главный архитектор. В связи с этим, сначала были централизованы поставки техники, затем был принят 52-ой закон Москвы об информатизации и информационных технологиях, где были прописаны функции уполномоченного органа, потом была централизована связь. И это как раз помогло Москве достичь того уровня, который есть | |
Что дальше?
В завершающей части обсуждения Иван Бегтин сформулировал свое видение того, "как все будет":
| | Вы создадите федеральный архитектурный ИТ-совет. Вы столкнетесь с тем, что у нас более 800 ФГИСов (точное число неизвестно, потому что Минкомсвязь не дает доступ в ФГИС координации информатизации). Моментально вы столкнетесь с тем, что федеральный ИТ-архитектурный совет должен заседать непрерывно. После чего немедленно создастся порядка 6-7-8 подсоветов по отраслям. После этого вы столкнетесь с тем, что у заседающих там ИТ-архитекторов, которые будут назначены от ФОИВов, нет времени. Это не лидерская модель, это, фактически, очередная плотина для движения финансовых средств. А с регионами вы просто захлебнетесь | |
По мнению Бегтина, федеральный ИТ-архитектурный совет будет полезен по-настоящему при наличии одного-единственного KPI - разработка единой архитектуры. Когда она появится, тогда уже возможно согласовывать всю остальную архитектуру с ФОИВами.
В финале обсуждения Василий Слышкин резюмировал:
| | Развитие архитектуры должно иметь эволюционный характер. Подход не должен быть запретительным, должен быть рекомендательным, регулирующим только определенные центральные элементы системы. Должна быть учтена отраслевая специфика, должны быть выделены автономные полномочия тех архитекторов, которые отвечают за свои отраслевые сегменты либо за свой региональный сегмент. Также важным аспектом является то, что у нас есть достаточно большой наработанный международный и отечественный опыт. Вопрос архитектуры - это не вопрос метания из стороны в сторону, а вопрос больше, наверное, стратегического управления. | |
Собеседники TAdviser склоняются к мнению, что несмотря на критику, прозвучавшую в ходе обсуждения концепции ЕТА в Аналитическом центре, логика бюрократической реализации уже принятых высокоуровневых решений приведет к тому, что все обозначенные в протоколе Правкомиссии действия состоятся. Косвенным подтверждением того, что «экспертное обсуждение» было формальной акцией, стала достаточно резкая реплика Василия Слышкина, произнесенная в ответ на очередное критическое выступление эксперта:
| | Есть такой способ в инновациях - опиши негативно, чтобы сделать позитивно. Спасибо большое за ваш вклад в нашу концепцию! | |
Оговорка со стороны чиновника про «нашу концепцию» весьма симптоматична. Поэтому можно считать практически предрешенной такую последовательность событий:
- будут приняты НПА, узаконивающие понятие ЕТА и вводящие его в практику госинформатизации;
- будет объявлено о создании Центра компетенции по ЕТА;
- начнется формирование Федерального архитектурного совета (скорее всего, не под таким громким названием, а попроще – что-то типа «Совет по ИТ-архитектуре при Минкомсвязи России»);
- начнется разработка тех самых «требований к единой технологической архитектуре государственных информационных систем».
TAdviser будет наблюдать за развитием событий и регулярно освещать их в своих публикациях.
