Интервью TAdviser:
Глава Счетной Палаты Алексей Кудрин - о взглядах на цифровизацию государства
На протяжении «нулевых» и значительной части «десятых» годов информатизации госорганов в России уделялось значительно меньше внимания, чем следовало. Ускорить переход на цифровое госуправление позволит отказ от бумаги во всей цепочке управленческих процессов, а также создание единого для всех госорганизаций центра принятия стратегических решений в области цифровизации, считает председатель Счетной Палаты России Алексей Кудрин.
Позвольте начать с актуальной темы: помогает ли вам ИТ-инфраструктура Счетной палаты в эти дни осуществлять предписанные президентом и правительством меры противодействия эпидемиологической угрозе?
Алексей Кудрин: Переход на удалёнку не застал нас врасплох: к этому моменту мы уже около года реализовывали стратегию цифровизации, в основе которой - внедрение дистанционных методов аудита на основе цифровизации рабочих процессов. Эта работа пока не завершена, на нее потребуется еще несколько лет. Но то, что уже сделано, оказалось отличным подспорьем для решения оперативных задач в условиях пандемии. В конце апреля в Счетной палате ежедневно присутствовали не более 5% сотрудников, работа остальных идет только из дома. Инфраструктура для создания мобильных рабочих мест для инспекторов Счетной палаты, реализованная в рамках перехода к дистанционному аудиту, как раз и позволила нам быстро перевести на «удаленку» большую часть сотрудников. Работу наших сотрудников на территории объектов проверок мы временно прекратили вообще. Исходим из того, что ФОИВам сейчас надо сконцентрироваться на выработке антикризисных мер, а также заботиться о своих сотрудниках и их здоровье, а мы можем проверить многое удаленно. В короткие сроки мы смогли подключить наших сотрудников к более чем 50 внутренним системам министерств и ведомств, что обеспечило им необходимый массив информации для работы.
Другой вопрос, что планы, рассчитанные на год, пришлось реализовывать за пару недель, но Палата и наш Департамент цифровой трансформации справляются.
Спасибо и поставщикам программного обеспечения, необходимого для безопасной дистанционной работы. На время кризисной ситуации они бесплатно предоставили нам необходимое количество дополнительных лицензий на средства криптозащиты и удаленного доступа. В результате на данный момент инспекторский состав Счетной палаты в должной мере обеспечен эффективным и безопасным удаленным доступом к нашим собственным ресурсам и к информационным системам еще нескольких десятков федеральных и региональных ведомств.
Так что, надеюсь, что нет худа без добра и нынешняя эпидемиологическая ситуация придаст дополнительный импульс к скорейшей цифровизации.
Все ли госорганизации сейчас готовы к переходу на дистанционные формы работы?
Алексей Кудрин: В плане цифровизации наши министерства и ведомства сильно отличаются друг от друга. Цифровые средства доступа к актуальным документам и архивным данным не везде работают эффективно, и это серьезно сдерживает нас в реализации нашей стратегии. Специфика работы органа аудита в том, что мы не можем цифровизироваться значительно быстрее, чем те, кого мы проверяем.
Существенный фактор – это неровное, часто недостаточное качество данных в государственных информационных системах (ГИС).
Именно этой теме был посвящен опубликованный в марте аналитический доклад Счетной палаты «Оценка открытости государственных информационных систем в России». Там, в частности, мы составили рейтинг 50 главных информационных систем государства, отражающий доступность и качество предоставляемых ими данных. Увы, не все государственные информационные системы в полной мере годятся для нормальной работы и цифрового взаимодействия друг с другом и с гражданами. Иногда массивы электронных данных сбрасывают в ГИСы вообще без проверки. Они изобилуют неточностями, «задвоениями», пропусками.
Работа по совершенствованию данных в ГИС будет нами продолжаться. Уже запланированы и проверки Счетной палаты, и наши аналитические мониторинги. Хочу обратить внимание всех ФОИВ на то, что мы будем очень подробно смотреть на качество данных их систем, так что сейчас самое время озаботиться этим вопросом.
С начала 2000-х годов российские власти так или иначе говорят о необходимости цифровизации госаппарата. Были большие госпрограммы «Электронная Россия» и «Информационное общество», сейчас действует нацпрограмма «Цифровая экономика». Есть и определенные результаты – запущены портал госуслуг и система межведомственного взаимодействия, создана вычислительная инфраструктура. Но в полном смысле цифровыми госорганы за редким исключением так и не стали. Данные в информационные системы вбиваются руками, обмен информацией не автоматизирован, оказание госуслуг не алгоритмизировано, количество чиновников не сокращается. Вы много лет работали в правительстве, теперь контролируете деятельность чиновников из Счетной палаты. В чем, на ваш взгляд, основные сложности государственной цифровизации? Как вы оцениваете динамику ее развития в прошедшие 20 лет?
Алексей Кудрин: В целом на протяжении «нулевых» и значительной части «десятых» этой работе уделялось значительно меньше внимания, чем следовало. Вроде бы существовал механизм согласования единых принципов цифровизации (тогда это называлось информатизацией), но он особо не работал. К сожалению, довольно слабой была роль Минсвязи, которое не справлялось с ролью координатора этой работы. Все придумывали свои системы, не взаимодействуя с другими ведомствами, не думая об интеграции систем. В то же время не было и ответственности за качество данных, поэтому туда что-то помещалось, а что-то нет. Поэтому мы сейчас и видим десятки и сотни решений, при этом качество данных в них неполное.
При этом знаю наверняка, что в Минфине, ФНС и Казначействе цифровизация шла достаточно быстро, как на основе международного опыта, так и собственных наработок. Неудивительно, что по данным нашего исследования информационные системы этих трех ведомств оказались самыми эффективными. Так что сейчас наш финансовый блок государства, как и банковский сектор, одни из самых цифровизованных в мире.
Чтобы цифровизация госуправления удалась, необходимо вести эту тему в качестве высшего приоритета на уровне всего Правительства. Поэтому после назначения Михаила Мишустина на пост Председателя Правительства Российской Федерации и прихода его команды у меня больше надежды на то, что цифровизация пойдет нужными для страны темпами. Видны первые шаги в этом направлении – например, появление замминистров, ответственных за цифровую трансформацию (CDTO) – это правильная мера. Хочется пожелать коллегам удачи.
При этом государственные органы в основном отстают от бизнеса в области цифровизации на 3-5 лет. Вроде немного, но в этой сфере пять лет — это целая эпоха. Государству пора сокращать этот разрыв, который, кстати существует практически во всех странах. Это признали, например, участники прошедшего в Москве XXIII конгресса международной организации высших органов аудита (ИНТОСАИ), которую Счетная палата России в 2019-2021 годах возглавляет. Одной из двух главных тем Конгресса была «Роль информационных технологий в развитии государственного управления». Была интересная дискуссия.
Какие первоочередные меры, на ваш взгляд, могли бы ускорить и повысить эффективность государственной цифровизации?
Алексей Кудрин: Первое – ускоренный отказ от бумаги. Даже там, где законодательство допускает применение цифровой подписи и наделяет электронные документы полноценной юридической силой, все равно в цепочке управленческих процессов то и дело «возникает» бумажный документ. Это анахронизм.
Другой мерой могло бы стать создание единого для всех государственных организаций центра принятия стратегических решений в области цифровизации. Это позволило бы использовать разработки сразу во множестве отраслей, сократить затраты на создание государственной цифровой инфраструктуры, добиться унификации форматов представления данных разными ведомствами и, в конечном счете, значительно поднять эффективность расходования бюджетных средств. В свое время в ЦСР наши эксперты сформулировали это в концепции «государства как платформы», осознание таких подходов начинает приходить сегодня и к государству. Важно, чтобы переход к платформенным решениям был настоящим, а не становился просто переименованием систем в платформы или экосистемы, как сейчас часто происходит.
В Счетной палате мы начали с упорядочивания имеющихся данных, построения простых дешбордов, а в части аудита – с цифровизации оперативного контроля исполнения бюджета, где оказалось возможно наладить обмен данными между существующими системами. Постепенно, накапливая и работая с разными данными, мы и перейдем к платформенным решениям для аудита.
Приведет ли цифровизация государственного аппарата к сокращению количества чиновников? Если да, то насколько значительного сокращения вы ожидаете?
Алексей Кудрин: Цифровизация освободит человека не столько от физической и механической работы, сколько от работы алгоритмизируемой, где в повторяющихся ситуациях работник совершает заранее известные действия, принимает типовые решения. Под такое определение подпадает работа части государственных чиновников. Остерегусь делать количественные оценки. Но мне кажется, что сейчас для многих чиновников риск смены работы в ближайшие годы не ниже, чем, например, для водителей автомобилей, которым угрожает пришествие беспилотников.
Но с другой стороны – я могу уверенно сказать, что на госслужбе есть и будет дефицит кадров с новыми компетенциями: анализ данных, создание новых решений на основе данных, реинжиниринг процессов, управление изменениями. На московском конгрессе ИНТОСАИ представителям высших органов аудита стран-участниц был задан вопрос: «С какими основными проблемами сталкиваются усилия по внедрению информационных технологий в практику аудита в вашей стране?». Более трети участников конгресса назвали «отсутствие хороших специалистов». Мы с трудом находим и нанимаем таких людей, начинаем обучать и своих сотрудников. Мы прямо на рабочих местах, без отрыва от производства, организовали обучение современным методам анализа данных и прикладному программированию.
Те, кто смогут освоить новые знания, – будут востребованы. Фактически это новые специальности для госслужащих: аналитики и эксперты по анализу массивов данных, специалисты по Big Data в госуправлении. Такие рабочие места будут появляться в госсекторе взамен упраздняемых «алгоритмических вакансий».
Что касается Счетной палаты, то цифровизация позволит нам значительно сократить потребность в человеческих ресурсах, необходимых для проведения каждого отдельно взятого аудита. Но привести это должно не к сокращению инспекторского состава — такой цели нет, — а к пропорциональному увеличению анализируемой информации, количества проверяемых объектов и качества проверок. Будем тем же составом проверять в разы больше и лучше.
Как прежде, так и в новом составе правительства по вопросам цифровизации нет единого центра принятия решений. Правильно ли это, с вашей точки зрения? Или более эффективно было бы появление главного правительственного руководителя цифровой трансформации, который бы взял на себя функции координации всех цифровых проектов правительства и их бюджетов, выстраивания единой архитектуры, единой методологии и т.д. вне зависимости от отрасли?
Алексей Кудрин: Несомненно, квалифицированная координация необходима. Она позволяет, во-первых, значительно сократить издержки по закупкам, избегая дублирования решений, заказа разными госведомствами одинаковых или близких по смыслу работ в области цифровизации. Во-вторых, координация позволяет снизить риск возникновения противоположной проблемы — когда важную часть общего комплекса работ на себя не взял никто, понадеявшись на других. Наконец, только эффективная координация позволит государственным органам добиться единых стандартов и форматов представления данных и результатов их обработки.
Конечно, за такую координацию должен быть кто-то ответственен. У нас в Счетной палате есть руководитель цифровой трансформации. Сейчас такие назначения идут и в других органах власти, и дальше руководителям цифровой трансформации надо будет набирать свои команды и создавать интерес всех сотрудников к цифровым технологиям. Думаю, что придут и к созданию межотраслевых советов по цифровизации госструктур и согласованию архитектурных подходов, уходя от «вернисажа» систем.
Мы готовы тут выступать в качестве одного из центров цифровой компетенции и делиться своим опытом.
