2022/10/28 11:57:57

Осознанный подход к формированию региональной системы управления данными. Опыт БФТ

Несмотря на общегосударственное направление комплексной трансформации управления данными, на региональном уровне управление данными зачастую сохраняет «лоскутную» отраслевую направленность — каждому ведомству, как правило, доступна цифровая трансформация процессов в части только своих полномочий и функций. Усложнение связей между информационными системами внутри региона, их взаимозависимость и включенность в исполнение сквозных бизнес-процессов, а также постоянно расширяющаяся потребность в информационном взаимодействии с федеральными системами неизбежно приводят к формированию экосистемы управления данными. Свое видение подходов к реализации такой экосистемы – региональной системы управления данными, представляют специалисты БФТ-ХолдингаСергей Коган, заместитель директора Департамента методологии, анализа и консалтинга, и Ольга Воронцова, главный бизнес-архитектор.

Одной из национальных целей России является «Цифровая трансформация»[1], а ее важнейший показатель — достижение «цифровой зрелости», под которой понимается применение цифровых технологий для изменения существующих и создания новых бизнес-процессов, ориентированных на постоянное улучшение клиентского опыта.

Для органов государственной власти это означает:

  • целенаправленный отказ от привычных и «традиционных» подходов к работе — от использования информационных систем, копирующих в основном «бумажные» техники работы с информацией и «отраслевого суверенитета»;
  • переход к адаптивным процессам, оперирующим цифровыми данными и решающим большинство рутинных задач без участия человека, электронному, юридически значимому документообороту, сбору и накоплению данных, необходимых для принятия управленческих решений или для реализации принципов клиентоцентричности в государственном управлении при оказании государственных (муниципальных) ведомственных и межведомственных услуг населению и бизнесу.

В зависимости от структуры информационного ландшафта региона экосистема РСУД может быть реализована как отдельная региональная государственная информационная система, так и организационно и методологически связанный набор различных систем

Успешность продвижения к национальной цели измеряется с помощью показателей, установленных Президентом Российской Федерации[2]. Их достижение — значимый критерий оценки качества работы высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Приоритетными вызовами, стоящими перед государственными органами в рамках цифровой трансформации, на наш взгляд, являются:

  • завершение реинжиниринга бизнес-процессов, в том числе:
    • переход к датацентричности, предполагающий отказ от «бумажных процессов» и «псевдо-электронных документов»[3], переход от предоставления отчетности к предоставлению доступа к исходным данным и в итоге — формирование доверия к данным, а не к документам;
    • построение сложных, надотраслевых процессов — на данных и функциях нескольких ведомств, в том числе с негосударственными участниками;
    • внедрение подходов, обеспечивающих проактивное и автоматическое оказание услуг и исполнение функций, то есть исполнение процессов без ручного вызова, без ожидания их инициации получателем результата;

  • ориентация на клиентоцентричность — выполнение госфункций и оказание госуслуг в максимально простом, удобном и быстром для граждан и организаций режиме[4], «от потребности»;
  • переход на использование в работе цифровых дубликатов документов граждан.

Ответить на перечисленные вызовы можно только при условии непрерывного совершенствования работы с государственными и муниципальными данными: данные ведомств должны стать актуальными, правильными и доступными всем участникам процессов выполнения функций, оказания услуг или предоставления сервисов. Для этого необходимо:

  1. определить эталонные источники для всей совокупности обрабатываемых данных;
  2. добиться высокого качества данных с непрерывным развитием процедур их верификации и контроля;
  3. обеспечить юридическую значимость данных.


Для обеспечения доступности государственных данных, отвечающих перечисленным выше требованиям, на федеральном уровне создается «Национальная система управления данными» (далее — НСУД), которая основывается на следующих основных идеях:

  • распределенное хранение данных — данные создаются, хранятся и обновляются в тех ведомствах, которые за них непосредственно отвечают, и предоставляются потребителям через единую «вневедомственную» точку доступа по запросу;
  • организация доступа к данным осуществляется посредством «витрин данных» — специализированных информационных систем, целью создания которых является предоставление доступного, надежного и высоконагруженного интерфейса для внешнего доступа к данным ведомства с обеспечением «разгрузки» транзакционных систем ведомства от задач поиска, чтения данных и формирования ответа;
  • формирование и поддержание «каталога» данных — все данные, доступные через НСУД, описаны в единой модели с использованием онтологии государственных данных[5].

Несмотря на общегосударственное направление комплексной трансформации управления данными, на региональном уровне управление данными все еще сохраняет «лоскутную» отраслевую направленность — каждому ведомству, без предварительной проработки и внедрения регламентов информационного взаимодействия со «смежниками», доступна цифровая трансформация процессов, как правило, в части только своих полномочий и функций.

Усложнение связей между информационными системами внутри региона, их взаимозависимость и включенность в исполнение сквозных бизнес-процессов, а также постоянно расширяющаяся потребность в информационном взаимодействии с федеральными системами неизбежно приводит к формированию новой информационной сущности — региональной экосистемы управления данными. Как правило, на первом этапе решаются следующие задачи:

  • внедряются совместно используемые инструменты — централизованная отраслевая нормативно-справочная информация, общие для нескольких систем решения по интеграции со СМЭВ, управление ролями пользователей и т.д.;
  • для отдельных отраслей или секторов устанавливаются общие методологические и технические правила обмена данными, определяются источники эталонных данных и единые форматы;
  • создаются «стартовые» элементы «внешней» валидации данных, например, с использованием сервисов ФНС России или коммерческих сервисов типа «Дадата».

К сожалению, формирование экосистемы управления данными региона носит на этапе становления хаотичный, несистемный характер и не рассматривается как комплекс мер, подлежащих тщательному планированию и проектированию. Такой подход позволит решить сиюминутные задачи, но не обеспечит развитие в среднесрочной и тем более долгосрочной перспективе: только системное развитие темы управления данными в регионе, определение методологических, организационных и технологических требований сможет обеспечить реальную цифровую трансформацию региона.

Накопленный БФТ-Холдингом многолетний опыт создания федеральных и региональных информационных систем как в отдельных сферах (управление финансами, имуществом, трудовыми отношениями), так и в целом в области управления данными (централизация НСИ, ЕИП НСУД) позволил предложить для широкого использования свой подход к осознанному формированию и реализации идеологии региональной системы управления данными (далее — РСУД).

В основу РСУД заложены базовые методологические подходы, идеологически совместимые с НСУД: единство модели данных, ответственность за качество данных владельцев данных, высокая доступность данных для запрашивающего.

В составе данных, обрабатываемых РСУД, можно выделить следующие основные классы:
  • Федеральные «опорные» реестры, общероссийские справочники и классификаторы
  • Федеральные и региональные административные данные
  • Данные для оказания государственных и муниципальных услуг
  • Данные для совместного использования или организации информационного взаимодействия на всех государственных и муниципальных уровнях
  • Статистические показатели
  • Оцифрованные юридически значимые электронные документы
  • Данные хозяйствующих субъектов

При этом на региональном уровне нет необходимости и, более того, нецелесообразно полностью дублировать архитектуру НСУД: объемы и специфика данных у региональных и муниципальных владельцев не всегда требуют реализации отдельных витрин данных у каждого из них. В региональном варианте целесообразнее рассматривать гибридный вариант архитектуры, в котором большая часть владельцев данных будет использовать единое хранилище региональных данных, а отдельные владельцы особо значимых, объемных и часто меняющихся данных — использовать собственные витрины.

В качестве ключевых рассматриваются следующие принципы создания и функционирования РСУД:

  • разнообразие — экосистема обеспечивает возможность решения большинства задач в области управления данными, но создается и развивается последовательно «под потребность» на основе набора инструментов и сервисов, с обязательным учетом уже имеющегося ИТ-ландшафта региона;
  • целостность и связанность — все сведения об одном объекте описаны по единым правилам и связаны между собой вне зависимости от его владельца, источника и уровня ¬детализации;
  • доступность — в экосистеме максимально обеспечивается возможность использования исходных данных с учетом требований защиты данных и информационной безопасности;
  • разграничение ответственности — владельцы исходных данных отвечают за их полноту и качество, а операторы компонентов РСУД отвечают за корректность работы экосистемы с этими данными.

Для построения РСУД БФТ-Холдингом созданы ключевые инструменты, которые могут применяться как в комплексном решении Компании, так и в рамках существующего ИТ-ландшафта конкретного региона, дополняя его отсутствующими компонентами.

Основными, базовыми продуктами в данном случае являются:

  • БФТ.ЕНСИ — предназначена для описания, формирования, ведения и распространения единой нормативно-справочной информации;
  • БФТ.Хранилище — предназначено для трансформации и хранения данных РСУД, сбора показателей и отчетов, формирования аналитических представлений;
  • БФТ.еАрхив — предназначен для обработки и централизованного хранения электронных документов с обеспечением возможности сохранения юридической значимости и быстрого поиска.
  • БФТ.Платформа — предназначена для настройки региональных онтологий, моделей данных, описания запросов, создания процедур обезличивания (деперсонификации), идентификации и связывания данных.

Кроме того, БФТ-Холдинг имеет значительный опыт внедрения и адаптации под нужды заказчиков типового решения Витрины данных НСУД.

Отправной точкой для построения РСУД должна стать централизация управления нормативно-справочной информацией региона и муниципалитетов, при этом региональные реестры и справочники должны строиться с использованием федеральных «опорных» реестров (например, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ГАР, ЕРН), получаемых из ведомственных витрин данных НСУД.

Иллюстрацией использования идеологии РСУД может стать построение регионального перечня предприятий и контролируемых показателей их деятельности: создание такого перечня с возможностью связывания с региональными и муниципальными данными по юридическим/физическим лицам и обогащения административными данными и данными статистики.

В качестве опорного реестра для создания указанного перечня лежат данные ЕГРЮЛ и ЕГРИП, реестры МСП и самозанятых, обеспечивается сбор и обработка показателей деятельности (с предприятий), получение административных данных Федерального казначейства и ФНС России (реестр платежей, налоговые декларации), ПФР и Роструда (показатели занятости и безработицы).

В результате будет сформирован информационный ресурс, снабжающий данными автоматизированные системы, обеспечивающие предоставление государственных или муниципальных услуг и исполнение функций органов власти. Дополнительным значимым эффектом от создания такого информационного ресурса станет возможность подготовки деперсонифицированных и статистических сведений для мониторинга и анализа экономики региона.

В зависимости от структуры информационного ландшафта региона экосистема РСУД может быть реализована как отдельная региональная государственная информационная система, так и организационно и методологически связанный набор различных систем.

Компоненты экосистемы РСУД:
  • Региональные онтология, модель данных и запросы: описание наборов данных РСУД, на основе общих правил, обеспечение возможности настройки запросов, исполнения запросов и согласования доступа на получение данных.
  • Хранилище данных: логически объединенные хранилища данных (в том числе витрины данных) РСУД, использующие единую онтологию и модель данных с возможностью предоставления данных внешним пользователям.
  • Витрина данных РСУД: извлечение и загрузки данных от владельцев, формирование поставщиком заданных наборов данных и их передачу при межведомственном взаимодействии.
  • Адаптер НСУД: интеграционное взаимодействие между региональным и федеральным уровнями витрин данных НСУД.
  • Адаптер Регионального СМЭВ: интеграционное взаимодействия между региональным и местным уровнями и внутрирегионального взаимодействия.
  • Идентификация и связывание данных: построение единой модели данных «по объекту» на основе автоматизированных алгоритмов идентификации объектов и связывания сведений по ним.
  • Обезличивание (деперсонификация) данных: деперсонификация персональных сведений о физических лицах и сведений, содержащих коммерческую, налоговую и другие тайны.
  • Трансформация данных: преобразование данных поставщиков в соответствии с требованиями моделей.
  • Гармонизация и контроль качества данных: непрерывная проверка качества данных за счет автоматических и автоматизированных форматно-логических, логических и содержательных контролей.
  • НСИ: формирование, ведение и распространение единой нормативно-справочной информации.
  • Архивное хранение ЭД: обработка и хранение электронных документов в неструктурированном виде со структурированным описанием и обеспечением возможности сохранения юридической значимости и быстрого поиска.
  • Сбор и ввод данных: оперативный и регламентный сбор показателей и отчетов с использованием инструментария шаблонов, выгрузок и экранных форм с возможностью пользовательской настройки.
  • Аналитика: сервис формирования аналитических представлений на данных РСУД.

Примечания

  1. Указ Президента Российской Федерации от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года»
  2. Указ Президента Российской Федерации от 4 февраля 2021 г. № 68 «Об оценке эффективности деятельности высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов государственной власти) субъектов Российской Федерации и деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»
  3. Электронные документы, имитирующие бумажные документы, полностью повторяющие структуру бумажных документов
  4. Концепция перехода к предоставлению 24 часа в сутки 7 дней в неделю абсолютного большинства государственных и муниципальных услуг
  5. Постановление Правительства Российской Федерации от 14 мая 2021 г. № 733 «Об утверждении Положения о федеральной государственной информационной системе "Единая информационная платформа национальной системы управления данными" и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»