Осознанный подход к формированию региональной системы управления данными. Опыт БФТ

Одной из национальных целей России является «Цифровая трансформация»^[1], а ее важнейший показатель — достижение «цифровой зрелости», под которой понимается применение цифровых технологий для изменения существующих и создания новых бизнес-процессов, ориентированных на постоянное улучшение клиентского опыта.

Для органов государственной власти это означает:

• целенаправленный отказ от привычных и «традиционных» подходов к работе — от использования информационных систем, копирующих в основном «бумажные» техники работы с информацией и «отраслевого суверенитета»;
• переход к адаптивным процессам, оперирующим цифровыми данными и решающим большинство рутинных задач без участия человека, электронному, юридически значимому документообороту, сбору и накоплению данных, необходимых для принятия управленческих решений или для реализации принципов клиентоцентричности в государственном управлении при оказании государственных (муниципальных) ведомственных и межведомственных услуг населению и бизнесу.

В зависимости от структуры информационного ландшафта региона экосистема РСУД может быть реализована как отдельная региональная государственная информационная система, так и организационно и методологически связанный набор различных систем

Успешность продвижения к национальной цели измеряется с помощью показателей, установленных Президентом Российской Федерации^[2]. Их достижение — значимый критерий оценки качества работы высших органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Приоритетными вызовами, стоящими перед государственными органами в рамках цифровой трансформации, на наш взгляд, являются:

• завершение реинжиниринга бизнес-процессов, в том числе:
  • переход к датацентричности, предполагающий отказ от «бумажных процессов» и «псевдо-электронных документов»^[3], переход от предоставления отчетности к предоставлению доступа к исходным данным и в итоге — формирование доверия к данным, а не к документам;
  • построение сложных, надотраслевых процессов — на данных и функциях нескольких ведомств, в том числе с негосударственными участниками;
  • внедрение подходов, обеспечивающих проактивное и автоматическое оказание услуг и исполнение функций, то есть исполнение процессов без ручного вызова, без ожидания их инициации получателем результата;

• ориентация на клиентоцентричность — выполнение госфункций и оказание госуслуг в максимально простом, удобном и быстром для граждан и организаций режиме^[4], «от потребности»;
• переход на использование в работе цифровых дубликатов документов граждан.

Ответить на перечисленные вызовы можно только при условии непрерывного совершенствования работы с государственными и муниципальными данными: данные ведомств должны стать актуальными, правильными и доступными всем участникам процессов выполнения функций, оказания услуг или предоставления сервисов. Для этого необходимо:

1. определить эталонные источники для всей совокупности обрабатываемых данных;
2. добиться высокого качества данных с непрерывным развитием процедур их верификации и контроля;
3. обеспечить юридическую значимость данных.

Для обеспечения доступности государственных данных, отвечающих перечисленным выше требованиям, на федеральном уровне создается «Национальная система управления данными» (далее — НСУД), которая основывается на следующих основных идеях:

• распределенное хранение данных — данные создаются, хранятся и обновляются в тех ведомствах, которые за них непосредственно отвечают, и предоставляются потребителям через единую «вневедомственную» точку доступа по запросу;
• организация доступа к данным осуществляется посредством «витрин данных» — специализированных информационных систем, целью создания которых является предоставление доступного, надежного и высоконагруженного интерфейса для внешнего доступа к данным ведомства с обеспечением «разгрузки» транзакционных систем ведомства от задач поиска, чтения данных и формирования ответа;
• формирование и поддержание «каталога» данных — все данные, доступные через НСУД, описаны в единой модели с использованием онтологии государственных данных^[5].

Несмотря на общегосударственное направление комплексной трансформации управления данными, на региональном уровне управление данными все еще сохраняет «лоскутную» отраслевую направленность — каждому ведомству, без предварительной проработки и внедрения регламентов информационного взаимодействия со «смежниками», доступна цифровая трансформация процессов, как правило, в части только своих полномочий и функций.

Усложнение связей между информационными системами внутри региона, их взаимозависимость и включенность в исполнение сквозных бизнес-процессов, а также постоянно расширяющаяся потребность в информационном взаимодействии с федеральными системами неизбежно приводит к формированию новой информационной сущности — региональной экосистемы управления данными. Как правило, на первом этапе решаются следующие задачи:

• внедряются совместно используемые инструменты — централизованная отраслевая нормативно-справочная информация, общие для нескольких систем решения по интеграции со СМЭВ, управление ролями пользователей и т.д.;
• для отдельных отраслей или секторов устанавливаются общие методологические и технические правила обмена данными, определяются источники эталонных данных и единые форматы;
• создаются «стартовые» элементы «внешней» валидации данных, например, с использованием сервисов ФНС России или коммерческих сервисов типа «Дадата».

К сожалению, формирование экосистемы управления данными региона носит на этапе становления хаотичный, несистемный характер и не рассматривается как комплекс мер, подлежащих тщательному планированию и проектированию. Такой подход позволит решить сиюминутные задачи, но не обеспечит развитие в среднесрочной и тем более долгосрочной перспективе: только системное развитие темы управления данными в регионе, определение методологических, организационных и технологических требований сможет обеспечить реальную цифровую трансформацию региона.

Накопленный БФТ-Холдингом многолетний опыт создания федеральных и региональных информационных систем как в отдельных сферах (управление финансами, имуществом, трудовыми отношениями), так и в целом в области управления данными (централизация НСИ, ЕИП НСУД) позволил предложить для широкого использования свой подход к осознанному формированию и реализации идеологии региональной системы управления данными (далее — РСУД).

В основу РСУД заложены базовые методологические подходы, идеологически совместимые с НСУД: единство модели данных, ответственность за качество данных владельцев данных, высокая доступность данных для запрашивающего.

При этом на региональном уровне нет необходимости и, более того, нецелесообразно полностью дублировать архитектуру НСУД: объемы и специфика данных у региональных и муниципальных владельцев не всегда требуют реализации отдельных витрин данных у каждого из них. В региональном варианте целесообразнее рассматривать гибридный вариант архитектуры, в котором большая часть владельцев данных будет использовать единое хранилище региональных данных, а отдельные владельцы особо значимых, объемных и часто меняющихся данных — использовать собственные витрины.

В качестве ключевых рассматриваются следующие принципы создания и функционирования РСУД:

• разнообразие — экосистема обеспечивает возможность решения большинства задач в области управления данными, но создается и развивается последовательно «под потребность» на основе набора инструментов и сервисов, с обязательным учетом уже имеющегося ИТ-ландшафта региона;
• целостность и связанность — все сведения об одном объекте описаны по единым правилам и связаны между собой вне зависимости от его владельца, источника и уровня ¬детализации;
• доступность — в экосистеме максимально обеспечивается возможность использования исходных данных с учетом требований защиты данных и информационной безопасности;
• разграничение ответственности — владельцы исходных данных отвечают за их полноту и качество, а операторы компонентов РСУД отвечают за корректность работы экосистемы с этими данными.

Для построения РСУД БФТ-Холдингом созданы ключевые инструменты, которые могут применяться как в комплексном решении Компании, так и в рамках существующего ИТ-ландшафта конкретного региона, дополняя его отсутствующими компонентами.

Основными, базовыми продуктами в данном случае являются:

• БФТ.ЕНСИ — предназначена для описания, формирования, ведения и распространения единой нормативно-справочной информации;
• БФТ.Хранилище — предназначено для трансформации и хранения данных РСУД, сбора показателей и отчетов, формирования аналитических представлений;
• БФТ.еАрхив — предназначен для обработки и централизованного хранения электронных документов с обеспечением возможности сохранения юридической значимости и быстрого поиска.
• БФТ.Платформа — предназначена для настройки региональных онтологий, моделей данных, описания запросов, создания процедур обезличивания (деперсонификации), идентификации и связывания данных.

Кроме того, БФТ-Холдинг имеет значительный опыт внедрения и адаптации под нужды заказчиков типового решения Витрины данных НСУД.

Отправной точкой для построения РСУД должна стать централизация управления нормативно-справочной информацией региона и муниципалитетов, при этом региональные реестры и справочники должны строиться с использованием федеральных «опорных» реестров (например, ЕГРЮЛ, ЕГРИП, ГАР, ЕРН), получаемых из ведомственных витрин данных НСУД.

Иллюстрацией использования идеологии РСУД может стать построение регионального перечня предприятий и контролируемых показателей их деятельности: создание такого перечня с возможностью связывания с региональными и муниципальными данными по юридическим/физическим лицам и обогащения административными данными и данными статистики.

В качестве опорного реестра для создания указанного перечня лежат данные ЕГРЮЛ и ЕГРИП, реестры МСП и самозанятых, обеспечивается сбор и обработка показателей деятельности (с предприятий), получение административных данных Федерального казначейства и ФНС России (реестр платежей, налоговые декларации), ПФР и Роструда (показатели занятости и безработицы).

В результате будет сформирован информационный ресурс, снабжающий данными автоматизированные системы, обеспечивающие предоставление государственных или муниципальных услуг и исполнение функций органов власти. Дополнительным значимым эффектом от создания такого информационного ресурса станет возможность подготовки деперсонифицированных и статистических сведений для мониторинга и анализа экономики региона.

В зависимости от структуры информационного ландшафта региона экосистема РСУД может быть реализована как отдельная региональная государственная информационная система, так и организационно и методологически связанный набор различных систем.

Примечания