Кем и на что тратился федеральный ИТ-бюджет России в 2018 году. Исследование TAdviser

Введение

Общественный контроль за госрасходами на ИКТ – проблема в регуляторе

Начинать очередной обзор о расходах на госинформатизацию приходится с констатации нерадостного факта – с каждым годом собирать исходные данные для подготовки таких материалов становится все сложнее. Весьма условная открытость госструктур, директивно объявленная в период деятельности предыдущего состава российского правительства, хоть и реализовывалась достаточно формально, но все-таки предоставляла определенные возможности получения необходимой информации с разумными трудозатратами и за предсказуемое время.

Между тем, публикации TAdviser о расходах бюджетных средств на ИКТ в госструктурах совсем не являются дежурной темой в редакционном плане – это один из инструментов общественного контроля, необходимость которого прямо обозначена в одном из главных нормативных документов, регулирующих процессы госинформатизации. В «Положении о координации мероприятий по использованию информационно-коммуникационных технологий в деятельности государственных органов» (утверждено постановлением Правительства РФ от 24 мая 2010 года № 365; действующая редакция от 06.07.2017, далее – ПП 365) – одна из целей координации сформулирована следующим образом:

повышение эффективности реализации мероприятий по информатизации за счет внедрения принципов проектного управления, а также за счет внедрения инструментов общественного контроля за реализацией мероприятий по информатизации

Еще в 2015 году двумя главными открытыми источниками, в которых аналитики, журналисты и обычные граждане могли почерпнуть сведения по количественным и качественным параметрам государственной информатизации были:

• Портал координации АИС УВиРИ^[1], являвшийся единым открытым источником сведений по ведомственным планам информатизации. На портале публиковалась агрегированная (в целом по РФ, по ветвям власти, по ведомствам) и детальная (в разрезе планов и отдельных мероприятий) информация по бюджетам, выделяемым на информатизацию ОГВ;
• Реестр федеральных ГИС, находящихся в промышленной эксплуатации – с краткими паспортами ФГИС и обобщенными данными по совокупным бюджетным расходам на создание, развитие и эксплуатацию ФГИС. Этот реестр велся Роскомнадзором с 2010 года на протяжении почти шести лет и был закрыт (без адекватной замены другим информационным ресурсом) в конце 2015 года.

Начиная с 2016 года, оба вышеупомянутых источника иссякли. Процесс фактического закрытия ранее общедоступных данных был инициирован постановлением Правительства РФ № 1235 «О федеральной государственной информационной системе координации информатизации» (далее – ПП 1235), вышедшим в ноябре 2015 года.

К истории создания и запуска в эксплуатацию ФГИС КИ как нельзя лучше подходит гениальная фраза Виктора Черномырдина: «Хотели как лучше, а получилось как всегда». По замыслу ответственных за тему координации чиновников Минкомсвязи, разрабатывавших ПП 1235, и новый портал госинформатизации, и актуальный реестр федеральных ГИС должны были быть реализованы уже в рамках новой системы.

Практически сразу после выхода ПП 1235 Портал координации АИС УВиРИ был отключен, а Реестр ФГИС перестал обновляться. Однако, сама ФГИС КИ с функциональностью, приближенной к той, которая предусматривалась ПП 1235, была запущена в эксплуатацию только через полтора года - в июне 2017 года. При этом, в новой системе функциональность открытой публикации сведений из мероприятий и планов информатизации ведомств по состоянию на декабрь 2018 года так и не реализована. То, что присутствует на портале ФГИС КИ в разделе «Открытые данные», не выдерживает никакой критики (критическая статья TAdviser на эту тему опубликована в январе 2019 года).

Что касается Реестра ФГИС, то лишь через два с половиной года после выхода ПП 1235, весной 2018 года, давно уже неактуальные сведения старого реестра ФГИС были опубликованы – без всякого указания на их неактуальность – на портале ФГИС КИ. Актуального же реестра действующих ФГИС на 2018 год просто не существует – причем, по сведениям источников TAdviser, знакомых с ситуацией, его нет и во внутренних информационных базах ФГИС КИ.

О том, как собирались и верифицировались данные для обзоров TAdviser 2017-2018 годов, можно было бы написать отдельную статью в жанре «цифрового детектива». Возможно, вскоре аналитики TAdviser, участвовавшие в подготовке настоящей публикации, представят вниманию читателей эту историю – она сама по себе очень показательна в контексте непрекращающегося хайпа на темы цифровой экономики, больших данных и трансформации госуправления.

А в редакции TAdviser уже в ближайшем будущем, по-видимому, придется вводить специальную новую позицию в духе времени – дата-детектив. Без работы специалисты с такой специализацией точно не останутся (это была грустная шутка, в которой только доля шутки).

Объекты исследования – чьи ИКТ-бюджеты анализируются

Как и в прошлые годы, основными объектами исследования TAdviser в 2018 году явились бюджеты федеральных органов государственной власти (ОГВ). Поскольку в СМИ часто путают аббревиатуры ОГВ и ФОИВ (федеральный орган исполнительной власти), считая их взаимозаменяемыми синонимами, нелишним будет напомнить здесь азы государственного устройства России:

• Государственная власть в России делится на три ветви – законодательную, исполнительную и судебную. Термин «ОГВ» - наиболее общий, он объединяет в себе все три ветви власти (а также ОГВ с особым статусом – см. ниже);
• Законодательная власть представлена двумя палатами Федерального Собрания – Советом Федерации и Государственной Думой;
• Термин «ФОИВ» (что очевидно из его расшифровки) относится только федеральному уровню исполнительной власти (федеральные министерства, службы и агентства). Структура этой ветви власти более подробно описана ниже;
• Федеральный уровень судебной власти представлен Конституционным и Верховным судами, а также Судебным департаментом при Верховном суде;
• Особым статусом обладают несколько ОГВ, которые не относятся ни к одной из трех основных ветвей власти - Центральная избирательная комиссия, Генеральная прокуратура, Следственный комитет, Счетная палата, Уполномоченный по правам человека и Центральный банк РФ.

Действующая в настоящее время структура исполнительной власти определена указом Президента РФ от 15 мая 2018 г. № 215. Все ФОИВ делятся на три группы:

• Федеральные министерства, самостоятельные федеральные службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ, а также федеральные службы и агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. Это так называемый «президентский» (или «силовой») блок – в него входят 20 ФОИВ;
• Федеральные министерства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации, а также федеральные службы и федеральные агентства, подведомственные этим федеральным министерствам. В эту группу входит 46 ФОИВ;
• Самостоятельные федеральные службы и агентства, руководство деятельностью которых осуществляет Правительство Российской Федерации; в эту группу входит 7 ФОИВ. Вместе с предыдущей группой (то есть, суммарно 53) они составляют так называемый «правительственный» блок ФОИВ.
• Многими действующими НПА федерального уровня к ФОИВ приравнены также центральные органы управления государственными внебюджетными фондами – ПФР, ФФОМС и ФСС.

Поскольку действие основного НПА в сфере координации госинформатизации – ПП 365 - прямо распространяется только на ФОИВ и внебюджетные фонды, основными объектами исследования являются 76 ОГВ. Но из этого числа вынужденно приходится исключить несколько ФОИВ президентского блока, большинство сведений о деятельности которых (в том числе, и размер ИТ-бюджетов) имеют ограниченную степень распространения (отнесены к конфиденциальной информации или имеют статус государственной тайны) – ФСБ, ФСО, СВР, ФСТЭК и ГУСП. Эти ФОИВ обеспечивают соблюдение ПП 365, но представляют свои планы информатизации на согласование в Минкомсвязи в режиме гостайны (т.е., в форме бумажных документов с соответствующим грифом) и не публикуют их в открытом доступе на официальных сайтах ведомств. Только одно из указанных ведомств – ФСО – эксперты TAdviser включили в сводную таблицу ФОИВ, использовав в качестве оценки ИТ-бюджета (скорее всего, заниженной) официальные данные из Государственной программы «Информационное общество (2011-2020)» - бюджет ФСО в рамках этой госпрограммы показан в составе подпрограммы 4 "Информационное государство" и относится к основному мероприятию 4.8 «Информационно-технологическое и информационно-аналитическое обеспечение деятельности отдельных органов государственной власти».

10 ОГВ, которые не являются ФОИВ, составляют так называемую группу «неприкасаемых» (неофициальный титул, используемый в узкой группе специалистов по координации) - требования ПП 365 и процедуры координации, осуществляемые Минкомсвязью, носят для них рекомендательный характер. До 2017 года большая часть «неприкасаемых» ОГВ все-таки предоставляла сведения по своим планам информатизации в Минкомсвязи, однако, в дальнейшем почти все перестали соблюдать эту формальность.

Как уже было сказано в исследовании 2017 года (см. «Как и кем тратится федеральный ИКТ-бюджет России. Анализируем цифры 82 министерств и ведомств»), несколько ОГВ из десятки «неприкасаемых» все-таки не избегают полноценного соблюдения координационных процедур. К таким ОГВ относятся Конституционный суд, Генеральная прокуратура и Счетная палата. Центризбирком, хотя и не предоставляет свои планы информатизации на согласование в Минкомсвязи, на своем официальном сайте регулярно публикует постановления об утверждении расходов на развитие и сопровождение ГАС «Выборы» (фактически, это и есть план информатизации ЦИК России).

Таким образом, настоящее исследование включает данные из следующих источников:

• 71 план информатизации ФОИВ (и других приравненных к ним ОГВ), опубликованный на официальных сайтах ведомств;
• 4 плана информатизации ОГВ из группы «неприкасаемых», также доступные в опубликованном виде;
• 5 оценок ИТ-бюджетов остальных «неприкасаемых», сформированные экспертами TAdviser на основе перекрестного анализа всех доступных источников информации.

Объем, динамика и особенности ИКТ-бюджетов в 2017-2018 годах

В этом разделе представлены данные по официальным размерам ИТ-бюджетов федеральных ОГВ в 2018 году. Уточнение «официальные» в предыдущем предложении неслучайно – эксперты TAdviser установили, что у многих ведомств существуют и неофициальные ИТ-бюджеты – в том смысле, что расходы по ним производятся «мимо» процедур ПП 365. После продолжительных творческих дискуссий эксперты решили назвать такие бюджеты «дельта-бюджетами» и их анализу посвящен отдельный раздел обзора.

Сводная таблица

Ниже представлена сводная таблица с данными по объемам и динамике ИТ-бюджетов федеральных ОГВ в 2017-2018 гг. В предыдущих обзорах TAdviser подобные таблицы были основным результатом исследования и представляли наибольший интерес для читателей. В этом же году эксперты TAdviser впервые подготовили углубленный анализ ИТ-бюджетов в разрезе направлений расходования средств, и результаты этого анализа открыли много неожиданного.

Табл. 1. ИТ-бюджеты госорганов в 2018 году

№	Наименование ОГВ	ИТ-директор	Бюджет в 2018 году, тыс. руб.	Бюджет в 2017 году, тыс. руб.	Место в рейтинге 2017 года	Динамика в рейтинге
1	ФНС	Андрей Петрушин	19 105 718,50	17 657 611,50	1	0
2	ПФР	Алексей Иванов	15 748 792,00	12 826 789,77	2	0
3	Минкомсвязь	Евгений Кисляков	13 615 751,50	8 535 481,50	5	2
4	Казначейство России	Александр Албычев	10 689 782,10	12 353 966,70	3	-1
5	МВД	Александр Балаев	7 040 868,30	9 809 261,90	4	-1
6	ФТС России	Денис Терещенко	6 202 599,00	4 376 274,00	8	2
7	Росреестр	Андрей Приданкин	4 479 087,30	4 191 079,10	9	2
8	Минобороны	Павел Попов	4 122 077,20	4 653 812,10	7	-1
9	ФСС РФ	Дмитрий Селиванов	3 335 663,00	3 135 663,00	11	2
10	Судебный департамент при ВС РФ	Андрей Киселев	3 102 384,00	5 023 060,00	6	-4
11	Генпрокуратура России	Олег Инсаров	2 874 676,70	1 515 701,30	18	7
12	Росгвардия	Александр Богословский	2 860 187,00	2 837 943,00	12	0
13	Росстат	Георгий Оксенойт	2 083 536,00	1 372 391,40	19	6
14	Минтранс	Алексей Семенов	2 073 497,30	2 513 216,20	13	-1
15	Центризбирком	Михаил Попов	1 975 635,80	4 135 177,80	10	-5
16	Минфин	Татьяна Нестеренко	1 824 545,20	1 687 894,00	16	0
17	ФСИН	Анатолий Рудый	1 639 864,00	1 735 107,80	15	-2
18	ФССП	Наталья Звягина	1 498 656,20	1 572 650,60	17	-1
19	Следственный комитет	н/д	1 184 462,10	1 052 690,90	21	2
20	Минздрав	Елена Бойко	1 005 870,80	1 802 771,30	14	-6
21	МИД России		942 416,10	1 349 219,70	20	-1
22	Росавтодор		886 491,30	946 303,10	22	0
23	МЧС		884 633,50	882 099,10	23	0
24	Минтруд		746 947,50	841 416,30	25	1
25	Росимущество		670 910,40	739 861,30	26	1
26	Ространснадзор		641 592,00	664 972,60	27	1
27	Роскомнадзор		601 639,30	479 079,80	32	5
28	Минсельхоз		587 230,00	625 111,10	28	0
29	Роспотребнадзор		543 751,90	527 095,80	30	1
30	ФСО		524 306,00	552 452,00	29	-1
31	Роструд		501 340,80	425 348,90	34	3
32	Росфинмониторинг		498 729,90	477 255,40	33	1
33	Рособрнадзор		429 474,00	329 245,60	38	5
34	Минэкономразвития		425 749,30	866 176,10	24	-10
35	Управделами Президента		408 255,70	247 018,70	45	10
36	Минпромторг		391 342,20	505 722,60	31	-5
37	Минкульт		390 014,10	262 515,30	43	6
38	Минюст		349 265,30	184 643,00	49	11
39	Счетная палата		295 560,20	289 717,60	39	0
40	Верховный Суд		279 024,40	177 914,20	51	11
41	ФФОМС		278 978,44	264 605,70	42	1
42	Росздравнадзор		273 640,30	243 861,40	46	4
43	Миннаука		272 348,50
44	Государственная Дума		251 540,00	213 190,00	48	4
45	Росрезерв		238 360,50	234 384,40	47	2
46	Россельхознадзор		233 405,80	356 213,50	37	-9
47	Ростехнадзор (Федеральная служба по экологическому технологическому и атомному надзору)		230 991,30	368 263,50	35	-12
48	Минстрой		204 365,20	282 938,80	41	-7
49	Росалкогольрегулирование		203 369,20	173 965,20	52	3
50	Росстандарт		195 126,20	367 638,90	36	-14
51	Совет Федерации		174 400,00	117 910,00	56	5
52	Росприроднадзор		172 983,50	183 483,40	50	-2
53	Рослесхоз		170 568,80	69 156,90	65	12
54	Росаккредитация		158 889,10	288 641,30	40	-14
55	ФАС		143 150,00	110 000,00	60	5
56	Росавиация		133 149,00	142 690,20	53	-3
57	Минвостокразвития		119 048,20	141 426,90	54	-3
58	Росводресурсы		114 443,60	106 869,50	61	3
59	Минобрнауки (до мая 2018)		107 403,00	113 479,10	57	-2
60	Роснедра		105 430,00	110 413,00	59	-1
61	Росрыболовство		104 630,50	110 481,90	58	-3
62	Минэнерго		104 486,20	104 034,80	62	0
63	Росархив		98 278,90	118 725,40	55	-8
64	Росморречфлот		69 884,30	89 133,60	63	-1
65	Россотрудничество		64 924,80	57 730,20	66	1
66	ГФС России		62 208,70	80 396,40	64	-2
67	Роспечать		57 474,40	53 215,60	67	0
68	Ростуризм		55 895,50	261 019,20	44	-24
69	ФМБА		51 768,30	50 706,00	68	-1
70	Росжелдор		48 589,50	49 478,80	69	-1
71	Минспорт		47 824,00	30 500,00	74	3
72	Конституционный Суд		36 689,80	39 492,30	71	-1
73	Росмолодежь		34 181,50	33 622,70	72	-1
74	Россвязь		24 246,70	24 479,70	76	2
75	Минкавказ		23 069,60	31 026,50	73	-2
76	ФАДН		20 600,00	17 932,80	78	2
77	Минприроды		17 832,50	44 529,10	70	-7
78	Росгидромет		16 796,10	27 788,40	75	-3
79	Роспатент		16 223,90	24 218,20	77	-2
80	ФСВТС		15 520,30	16 772,00	79	-1
	Всего		122 215 044,04	119 316 127,37

Источник: TAdviser

Комментарии к данным, представленным в Табл. 1:

1. Общий объем ИТ-бюджетов 2018 года всех ОГВ, включенных в таблицу, - 122,215 млрд рублей - несколько отличается в большую сторону от данных, которые приведены в опубликованном в ноябре 2018 года отчете Счетной палаты^[2] – 115,9 млрд рублей. Это обусловлено несколькими факторами:

• В отчете СП данные представлены согласно сводной бюджетной росписи (СБР) по состоянию на 1 июля 2018 г. Однако, СБР сама по себе не является «отлитой в граните» и в течение года может изменяться несколько раз как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения. Ближе к концу 2018 года, данные СБР по коду ВР 242, скорее всего, даже меньше цифры, зафиксированной в середине года, т.к. после 1 октября незаконтрактованные ЛБО (т.е., те, по которым не прошли конкурсные процедуры и не заключены госконтракты) подлежат возврату в Казначейство;
• В данных из СБР, приведенных в отчете СП, скорее всего, отсутствуют размеры ИТ-бюджетов ОГВ, входящих в группу «неприкасаемых». Это не истина в последней инстанции, но достаточно правдоподобная гипотеза экспертов TAdviser, имеющих хорошее представление о процессах координации;

2. В таблице скорректированы данные по ИТ-бюджетам ведомств за 2017 год – сведения указаны на основании самых последних версий ПИ 2017-2019, которые были утверждены уже после того, как был опубликован прошлогодний обзор TAdviser. В соответствии с уточненными данными, скорректированы также позиции рейтинга ОГВ по размерам ИТ-бюджетов.

3. В таблицу не включены данные некоторых федеральных ведомств, упраздненных или реорганизованных в 2018 году:

• Хотя, Федеральное агентство научных организаций (ФАНО) имело ИТ-бюджет на 2018 год, оно практически его не использовало, т.к. было упразднено в мае 2018 года. В связи с этим, ФАНО не представлено в таблице; Миннаука, ставшее правопреемником ФАНО, унаследовало и его ИТ-бюджет – именно он показан в таблице;
• Минпрос, созданный в результате реорганизации прежнего Минобрнауки, за полгода, прошедшие с момента создания так и не сформировал свой ИТ-бюджет; в связи с этим Минпрос также не указан в таблице.

4. Для ряда ОГВ, чьи планы информатизации не доступны публично, оценка размера ИТ-бюджетов проводилась на основании других доступных источников данных – либо ЕИС в сфере госзакупок (как по заключенным госконтрактам, так и по объявленным процедурам закупки), либо по материалам официальных сайтов. К таким ОГВ относятся:

• Совет Федерации и Государственная Дума,
• Судебный департамент при Верховном Суде РФ,
• Следственный комитет РФ,
• Центризбирком России.

5. В этом году было принято решение не включать в таблицу показатель динамики бюджетов в процентах от года к году, т.к. за этой цифрой не скрывается никакой системно действующий фактор реального мира. ИТ-бюджеты ведомств могут иногда резко изменяться от года к году (см., например, бюджет Минкомсвязи в 2017-2018 гг.) и связано это либо с какими-то единичными событиями (такими, как ЧМ-2018 в России), либо с началом/окончанием каких-то длительных проектов. В этом смысле интересно будет посмотреть на ИТ-бюджеты следующего, 2019 года – отразится ли на них или нет начало практической реализации национальной программы «Цифровая экономика».

Изменения год к году

Топ-20 ОГВ практически не изменился в составе по сравнению с 2017 годом – из этого списка выпал только МИД, чей ИТ-бюджет в 2018 году совсем немного не дотянул до «линии миллиардеров» - ведомств, чьи бюджеты превышают 1 млрд рублей.

Первая пятерка также стабильна второй год подряд – в ней нет ведомств-новичков, только Минкомсвязи переместилось с 5-го места в 2017 году на 3-е место в нынешнем году, слегка подвинув Казначейство и МВД. Интересно, что оба эти ведомства уступили сами себе прошлогодним по размеру бюджетов примерно по 2 млрд рублей.

Следует отметить также достаточно резкие изменения бюджетов у целого ряда ведомств, приведшие к изменению места в таблице более, чем на 5 позиций вверх или вниз, по сравнению с прошлогодним рейтингом. При этом нужно понимать, что изменение даже на одну позицию в топ-20 рейтинга (ведомства-«миллиардеры» - с ИТ-бюджетами более 1 млрд рублей) обходится ведомству гораздо дороже, чем в средней и нижней частях таблицы.

Структура ИКТ-расходов федеральных ОГВ

В 2018 году TAdviser впервые решил провести более глубокий анализ по ИТ-расходам ФОИВ на основе всей имеющейся в распоряжении экспертов информации. Интерес представляет не только то, сколько всего денег каждое конкретное ведомство тратит на ИТ, но и на что конкретно оно эти деньги тратит. Забегая вперед, нужно сказать, что результаты этого анализа оказались несколько неожиданными даже для экспертов, хорошо знакомых с предметом обзора.

Для того, чтобы читателям обзора, достаточно далеким от темы координации, были понятны основные результаты проведенного анализа, вначале придется провести небольшой «ликбез».

Объекты учета в сфере федеральных ИКТ: определение и классификация

Особенностью планов информатизации федеральных ОГВ является то, что они формируются в разрезе так называемых объектов учета (ОУ). Объект учета – это информационная система (подсистема комплексной системы) или компонент(ы) информационно-телекоммуникационной инфраструктуры (ИТКИ), рассматриваемые как неделимые сущности для целей планирования мероприятий по информатизации и учета бюджетных средств, затрачиваемых на их создание, развитие и эксплуатацию.

Действующая в настоящее время методика учета^[3] ИТ-объектов и расходов на них, а также АИС Учета, обеспечивавшая до 2017 года^[4] автоматизацию этих функций, разработаны в Минкомсвязи. Используемый в методике классификатор объектов учета (его структура понадобится для дальнейшего анализа) предусматривает 5 классификационных категорий (КК) верхнего уровня (они имеют номера от 10 до 50), две из которых – КК 20 и КК 40 – имеют второй уровень классификации (подкатегории) с нумерацией, соответственно, от 21 до 27 (для КК 20) и от 41 до 47 (для КК 40). Структура классификатора ОУ приведена в Табл. 2; там же даны краткие комментарии по каждой классификационной категории. Желающие более подробно ознакомиться с методикой учета ОУ могут это сделать – ссылка на соответствующий приказ Минкомсвязи приведена в конце обзора.

Табл. 2. Структура классификатора объектов учета

Категория/Подкатегория	Наименование категории / подкатегории
10 (нет подкатегорий)	ИС специальной деятельности
	ИС, предназначенные для автоматизации или информационной поддержки предоставления госуслуг или исполнения госфункций конкретного ОГВ (как правило, это ГИС федерального или ведомственного уровня)
20	ИС типовой деятельности
	ИС, предназначенные для автоматизации обеспечивающей деятельности ОГВ в рамках исполнения ими типовых полномочий
21	ИС документарного обеспечения деятельности
22	ИС управления персоналом
23	ИС управления финансами
24	ИС управления материальными и нематериальными активами
25	ИС организации информационного взаимодействия
26	ИС информационного обеспечения деятельности
27	Прочие ИС типовой деятельности
30 (нет подкатегорий)	Центры обработки данных (ЦОД)
40	Типовые компоненты ИТКИ
	Программно-технические комплексы и средства, выполняющие общие технологические функции, и (или) совместно используемые ИС (средства вычислительной техники, предназначенные для непосредственной работы пользователя).
41	Рабочие станции общего назначения
42	Серверное оборудование, не входящее в состав ЦОД
43	Средства печати и копирования данных, издательские системы
44	Внутренняя телекоммуникационная инфраструктура
45	Телекоммуникационная инфраструктура, обеспечивающая внешнюю связь
46	Программно-аппаратные комплексы информационной безопасности
47	Прочие виды ИТКИ. К данной подкатегории относятся компоненты ИТКИ, не вошедшие в подкатегории 41-46
50 (нет подкатегорий)	Инфраструктура электронного правительства
	Компоненты инфраструктуры, обеспечивающей информационно-технологическое взаимодействие ИС, используемых для предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме

Источник: TAdviser

Модель ИКТ-бюджета среднестатистического ОГВ

Для целей дальнейшего анализа нам понадобится модель ИТ-расходов среднестатистического ОГВ.

Такой «сферический ОГВ в вакууме» имеет годовой ИТ-бюджет примерно в 1,5 млрд рублей и расходует его на следующую типовую модель ИТ-инфраструктуры:

• 7-10 федеральных ГИС (объекты учета 10 КК);
• по 1 ИС типовой деятельности, т.е. по одному ОУ в каждой из подкатегорий 21..26 (КК 27 – обычно резерв для нетипичных ОУ);
• 1 ЦОД, в котором развернуты все (Ф)ГИС и, возможно, некоторые ИС типовой деятельности. Часто у типового ОГВ даже нет собственного ЦОДа, и он арендует мощности либо в ЦОДе Ростелекома, либо в одном из коммерческих ЦОДов; в таких случаях в бюджете нет отдельной строки расходов на ЦОД, т.к. эти расходы уходят в категорию текущих расходов на (Ф)ГИС или типовые ИС;
• по 1 ОУ на каждую подкатегорию 41..46 (КК 47 – обычно резерв).

По типам расходов, различаемых методиками планирования и учета – создание / развитие / эксплуатация ОУ – и в разрезе классификационных категорий бюджет типового ОГВ распределяется следующим образом:

• В целом, бюджет развития (т.е. мероприятия типов «Создание» и «Развитие») – 25-35%, бюджет текущих расходов (мероприятия типа «Эксплуатация») – 65-75%;
• На (Ф)ГИС обычно уходит порядка 20-25% всего бюджета; при этом, в рамках данной КК средства распределяются примерно поровну между бюджетом развития и текущими расходами;
• Совокупные расходы типового ОГВ на все ИС типовой деятельности составляют порядка 5-10% общего бюджета. При этом распределение между развитием и текущими расходами от года к году бывает очень неравномерным для отдельных подкатегорий. Например, достаточно часто выполняются работы по развитию систем документооборота, кадровых, финансовых или учетных систем; при этом средства на эксплуатацию могут вообще не выделяться – считается, что в таких случаях эксплуатация осуществляется силами специалистов ОГВ (хотя, на самом деле, почти во всех таких случаях бюджет эксплуатации становится частью «дельта-бюджета»; о «дельта-бюджетах» см. раздел 4).
• Средства в категории «ЦОД» обычно составляют не более 10% бюджета и почти целиком идут на текущие расходы. Серьезные отклонения в сторону бюджета развития в этой категории случаются либо при физическом наращивании мощности ЦОД, либо при отнесении на эту категорию части бюджетов развития (Ф)ГИС (для тех систем, которые размещаются в ЦОД). Нужно также отметить, что расходы по категории ЦОД присутствуют только у четверти всех федеральных ОГВ; таким образом, у типового ОГВ данный вид расходов можно исключить.
• Расходы по категории «Типовые компоненты ИТКИ» суммарно могут составлять до 50% всего ИТ-бюджета ОГВ. Внутри категории, по отдельным подкатегориям средства распределяются весьма неравномерно. Наиболее затратными (практически у всех ОГВ) являются 3 подкатегории - «Рабочие станции общего назначения» (41 КК), «Средства печати и копирования» (43 КК) и «Телекоммуникационная инфраструктура, обеспечивающая внешнюю связь» (45 КК). Причем, последняя из названных подкатегорий является самой затратной – она одна может составлять порядка 60% всего бюджета по категории и у многих ОГВ часто превышает бюджет по категории 10 «ИС специальной деятельности».

По характеру распределения основных статей ИТ-бюджета можно выделить (помимо типового профиля, которому соответствует большинство ОГВ) 3 специфических профиля ОГВ:

1. «ГИС-центрический» - ОГВ, в бюджете которого суммарные расходы на ГИС существенно (в 1,5-2 раза) превышают расходы типового ОГВ по данной категории. Таким профилем, как правило, обладают те ОГВ, которые являются заказчиками и операторами крупных федеральных ГИС;

2. «ЦОД-центрический» - ОГВ, в бюджете которого существенную долю расходов (иногда до 50% всего бюджета) составляют расходы по категории «ЦОД». Самыми заметными обладателями такого профиля являются два ведомства – ФНС России и Федеральное Казначейство;

3. «Телеком-центрический» - ОГВ, в бюджете которого основную долю (в отдельных случаях – до 90% всего бюджета!) составляют расходы по подкатегории «Телекоммуникационная инфраструктура, обеспечивающая внешнюю связь».

Такое профилирование введено неслучайно. Если наличие у ОГВ специфического профиля ИТ-бюджета 1-го или 2-го типа вполне объясняется особенностями самого ОГВ или его ИТ-стратегии, то ИТ-бюджет со специфическим профилем 3-го типа (телеком-центрическим), как правило, свидетельствует об одном – у данного ОГВ почти наверняка существует «дельта-бюджет».

Анализ совокупных ИКТ-расходов ОГВ в 2018 году

В Табл. 3 представлено процентное распределение суммарного ИТ-бюджета федеральных ОГВ по видам расходов, соответствующих категориям учета в методике Минкомсвязи. Анализ проводился на основании сведений из опубликованных планов информатизации ОГВ за 2017 и 2018 годы. Значения в таблице округлены с точностью до 0,5%, но это округление никак не влияет на общую картину.

Табл. 3. Распределение суммарного ИТ-бюджета федеральных ОГВ по категориям расходов в 2017-2018 гг.

Категория	Наименование категории/подкатегории	Доля в бюджете
10	ИС специальной деятельности (ФГИС)	> 25%
21	ИС документарного обеспечения деятельности	< 1%
22	ИС управления персоналом	< 0,5%
23	ИС управления финансами	~ 2%
24	ИС управления материальными и нематериальными активами	< 1%
25	ИС организации информационного взаимодействия	1-1,5%
26	ИС информационного обеспечения деятельности	~ 1,5%
27	Прочие ИС типовой деятельности	1-1,5%
30	Центры обработки данных (ЦОД)	> 14%
41	Рабочие станции общего назначения	~ 7%
42	Серверное оборудование, не входящее в состав ЦОД	> 5%
43	Средства печати и копирования	> 3%
44	Внутренняя телекоммуникационная инфраструктура	~ 2%
45	Телекоммуникационная инфраструктура, обеспечивающая внешнюю связь	> 29%
46	Программно-аппаратные комплексы информационной безопасности	~ 4%
50	Инфраструктура электронного правительства	~ 3%

Источник: TAdviser

Легко увидеть, что на три вида затрат, соответствующие КК 10, 30 и 45, приходится основной объем ИТ-бюджетов – суммарно порядка 68-69%. В абсолютных цифрах эти величины для 2018 года в сумме составляют почти 80 млрд рублей, из них:

• по категории 10 – более 29 млрд рублей,
• по категории 30 – более 16 млрд рублей,
• по категории 45 – почти 34 млрд рублей.

И если первая из трех величин была вполне ожидаемой, то расходы на ЦОД и телеком, будучи агрегированными по всем ОГВ, оказались весьма впечатляющими.

Особо следует отметить, что из 16+ млрд рублей, затрачиваемых в 2018 году на ЦОДы, львиная доля (более 14 млрд рублей) пришлась всего на 2 ФОИВ – ФНС России (9,2 млрд) и Казначейство России (почти 4,9 млрд). Собственно, из-за продолжающегося уже несколько лет создания и развития системы ЦОД Минфина (в этих ЦОД, частично уже введённых в эксплуатацию, базируются ключевые ИТ-системы сразу трех ведомств – Минфина, ФНС и Казначейства), ФНС и является чемпионом по ИТ-бюджетам.

Расходы на телекоммуникационную инфраструктуру также неравномерно распределены по разным ОГВ. Держателями крупнейших бюджетов по этой категории в 2018 году являются:

• Минкомсвязь России – более 7,6 млрд рублей (почти 57% всего ИТ-бюджета ведомства),
• МВД России – почти 6,9 млрд рублей (более 83% официального ИТ-бюджета министерства),
• Пенсионный фонд России – более 3 млрд рублей (почти 20% всего ИТ-бюджета ПФР),
• Минобороны России – более 3 млрд рублей (72% официального ИТ-бюджета ведомства),
• ФНС России – более 2 млрд рублей (почти 12% бюджета),
• Росгвардия – 1,8 млрд рублей (более 63% бюджета),
• ФСИН России – более 1 млрд рублей (62% бюджета).

Если вспомнить, что было написано выше про «телеком-центрические» профили ИТ-бюджетов, становится понятно, что именно среди вышеперечисленных ФОИВ следовало искать обладателей «дельта-бюджетов». Из списка «дельта-претендентов», правда, следует исключить Минкомсвязь (это ведомство имеет особый – «событие-центрический» профиль ИТ-бюджета), а также ФНС и ПФР - профили этих двух ведомств классические «ГИС-центрические», и 10-20%-ные расходы на телеком, связанные именно с территориально-распределенной эксплуатацией двух крупнейших ФГИС (АИС «Налог-3» и АИС ПФР-2), не являются для них чем-то необычным.

Еще ряд ОГВ также имеет бюджеты по данной категории, превышающие 1 млрд рублей, но их доля в общих ИТ-бюджетах ведомств не является аномальной (не превышает 10-15%). Зато у целого ряда ведомств с достаточно скромными ИТ-бюджетами (часто не превышающими 100 млн рублей) также были выявлены аномальные объемы расходов именно на телеком (от 30 до 80% бюджета); такие ведомства также проверялись на предмет наличия «дельта-бюджетов», и некоторые находки оказались весьма интересными.

«Дельта-бюджеты»

Как уже было сказано выше, «дельта-бюджетами» в рамках данного обзора были названы те бюджетные расходы на ИТ федерального уровня, которые тем или иным способом производятся, минуя контрольные механизмы ПП 365, то есть, соответствующие мероприятия по информатизации не проходят ни согласование в Минкомсвязи, ни контроль в Минфине и Федеральном казначействе.

Справедливости ради, нужно подчеркнуть, что с темой «дельта-бюджетов» эксперты TAdviser, в принципе, не совершили никакого революционного открытия. Существование «дельта-бюджетов» не является секретом ни для регуляторов информатизации (Минкомсвязь, Минфин), ни для государственных контролеров (Счетная палата, ФАС), ни для главного надзорного органа (Генеральная прокуратура). Своей скромной заслугой в данном вопросе TAdviser считает результаты проведенного анализа, которые позволили (пока – все еще приблизительно) оценить масштаб явления и задать новый вектор приложения усилий для энтузиастов изучения «подводных течений» госинформатизации.

Основные механизмы реализации «дельта-бюджетов»:

• Осуществление закупок за счет средств подведомственных бюджетных учреждений (ФГБУ, ФКУ). В таких случаях средства федерального бюджета, находящиеся в распоряжении ОГВ, передаются в виде субсидии или средств на исполнение госзадания в «подвед» и, в соответствии с правилами Бюджетного кодекса РФ, перестают считаться бюджетными, автоматически становясь собственными средствами «подведа».
• Отнесение ряда закупок не к основному ИТ-ориентированному бюджетному коду ВР 242 «Закупка товаров, работ, услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий», а к коду ВР 241 «Научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы» (этот код ВР некоторые ОГВ используют, например,. на начальных стадиях создания новых ГИС, называя разработку «опытным образцом») или коду ВР 244 «Прочая закупка товаров, работ, услуг».
• Осуществление закупок в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ). Закупки, проходящие через ГОЗ, имеют бюджетные коды ВР 211/ 215/ 217, что автоматически выводит их из-под-действия ПП 365, в соответствии с которым контролируются только закупки с кодом ВР 242. Конечно, такой способ «уклонения от координации» доступен не всем ОГВ, а только тем, кто имеет право осуществлять закупки через механизмы ГОЗ, т.е., ведомствам силового блока.

При этом нужно отметить, что далеко не всегда осуществление ИТ-закупок через подведомственное учреждение является признаком существования и использования механизма «дельта-бюджета». Так, в целом ряде ОГВ федерального уровня функция госзакупок целиком отдана в ведение одного из «подведов», однако, основным заказчиком и распорядителем бюджета остается ОГВ. Такие централизованные подведы-«закупщики», осуществляющие либо закупки по всему спектру потребностей ОГВ, либо только по ИТ-направлению имеются, например, в Федеральном казначействе, Центризбиркоме, МВД, ФНС. Правда, у того же МВД есть и другие «подведы», использующие как раз механизм «дельта-бюджета».

Достаточно часто через «дельта-бюджеты» проводятся закупки, которые при прохождении по стандартным каналам согласования и контроля по ПП 365 могут вызвать не очень удобные вопросы у согласующих инстанций – например, закупки ПО, не входящего в реестр российского ПО, или импортного компьютерного и телекоммуникационного оборудования.

Нужно также отметить, что в большинстве случаев «дельта-бюджеты» – это не способ уйти из-под зоркого взгляда контролеров, а, скорее, способ оптимизации и ускорения закупочных процедур путем избавления от излишне забюрократизированных и формальных процедур согласования мероприятий по информатизации с Минкомсвязью (точнее, с «независимыми экспертами», располагающимися в «подведе» Минкомсвязи – ФГБУ ЦЭКИ).

Так, например, эксперты отметили, что в ПИ 2018-2020 увеличилось количество случаев, когда контракты на услуги связи проводятся не через головное ведомство, являющееся главным распорядителем бюджетных средств (ГРБС), а через один или даже несколько «подведов». Это обусловлено тем, что связь, в отличие от многих других статей ИТ-бюджетов, является жизненно важным ИТ-компонентом – она должна функционировать непрерывно, без учета календарных границ года, циклов согласования/утверждения ПИ, сроков начала и окончания госконтрактов. И именно с согласованием расходов на связь у многих ведомств (особенно имеющих территориально-распределенную структуру подразделений) чаще всего возникают проблемы – с одной стороны, из-за общего большого объема этих расходов в составе ИТ-бюджетов, а с другой стороны, из-за гораздо большего количества отдельных закупочных позиций, из которых и складываются эти расходы (по свидетельствам специалистов по информатизации, во многих ФОИВ нередки случаи, когда одно мероприятие по оплате услуг связи, включаемое в план информатизации, может содержать внутри себя не то что десятки, а даже сотни и тысячи отдельных закупочных позиций, по каждой из которых – в соответствии с процедурами координации – нужно прикладывать для согласования целый ворох обосновывающих документов).

Выявленные в ходе исследования основные распорядители «дельта-бюджетов», размеры этих бюджетов и направления их расходования представлены в Табл. 4. После таблицы приведены комментарии по наиболее ярким примерам использования «дельта-бюджетов».

У экспертов TAdviser была также рабочая идея о необходимости объединения официальных и «дельта-бюджетов» в рамках единой сводной таблицы (и формирования сводного рейтинга ИТ-бюджетов с учетом дельта-компонентов), однако, в итоге от нее пришлось отказаться – из-за неуверенности в том, что в процессе исследования были найдены все механизмы «дельта-бюджетов» у всех ОГВ. Возможно, через год, в очередной серии исследования по бюджетам 2019-2021 гг. такое объединение и будет сделано.

Суммарный объем «дельта-бюджетов» (с оговоркой, что оценка предварительная и неполная) впечатляет – почти 20,4 млрд рублей, что составляет почти 17% суммарного официального ИТ-бюджета федеральных ОГВ.

Табл. 4. «Дельта—бюджеты» федеральных ОГВ в 2018 году*

Федеральный ОГВ	Механизм реализации «дельта-бюджета»	Оценка «дельта-бюджета», тыс. руб.*	Основные направления расходования «дельта-бюджета»
Министерство обороны	Закупки через гособоронзаказ (ГОЗ)	4 500 000	Закупка средств вычислительной техники (в том числе, в защищенном исполнении)
Минздрав России	Бюджет другого ФОИВ (Минкомсвязь)	4 000 000	Подключение медицинских организаций к сети Интернет
СД при ВС РФ	Закупки через «подвед» - ИАЦ ГАС «Правосудие»	3 102 000	Развитие и эксплуатация ГАС «Правосудие» (фактически – всей ИТ-инфраструктуры судебной системы)
Минтранс	Ространсмодернизация	1 900 000	Развитие и эксплуатация АСУ ТК, развитие и эксплуатация [ОТБ]
МВД России	Закупки через гособоронзаказ (ГОЗ), закупки через «подведы»	1 500 000	Закупка средств вычислительной техники (в том числе, в защищенном исполнении)
Пенсионный фонд России	МИЦ ПФР	1 200 000	Развитие и эксплуатация АИС ПФР-2
ФМБА России	Закупки через «подвед» - ФГБУЗ «Центр крови ФМБА России»	900 000	Развитие и эксплуатация Единой информационной базы данных по реализации мероприятий, связанных с обеспечением безопасности донорской крови (ЕИБД)
Минкомсвязь	Госзадание «подведам» - НИИ «Восход», «ЦЭКИ»	836 910	Развитие и эксплуатация федеральных ГИС, находящихся в ведении Минкомсвязи
Роспатент	Закупки через «подвед» - ФИПС	750 000	Закупка средств вычислительной техники, развитие и эксплуатация ГИС
ФСИН России	Закупки через гособоронзаказ (ГОЗ), закупки через «подведы»	728 330	Закупка средств вычислительной техники (в том числе, в защищенном исполнении)
Росгвардия	Закупки через ГОЗ	525 335	Закупка средств вычислительной техники (в том числе, в защищенном исполнении), развитие и эксплуатация ГИС/ИС
Роскомнадзор	Закупки через «подвед» - ФГУП «ГРЧЦ»	455 310	Закупка средств вычислительной техники, развитие и эксплуатация ГИС

* Цифры в таблице даются округленно, только для указания порядка сумм.

Источник: TAdviser

1. МВД России

С анализа ИТ-бюджета МВД, собственно, и началась тема «дельта-бюджетов» ОГВ. В ходе сбора информации для настоящего исследования эксперты TAdviser обратили внимание на странные факты – в опубликованных планах информатизации МВД за прошлые годы (2016-2017) отсутствовали следы нашумевших закупок, в ходе которых ведомство приобретало персональные компьютеры с предустановленным ПО Microsoft, что нарушало требования «импортозаместительного» постановления Правительства РФ № 1236. Все эти закупки, сопровождавшиеся публикациями в СМИ, достаточно жесткими заявлениями официальных лиц регуляторов и объяснениями самого ведомства, в итоге состоялись – но в планах информатизации сведения о них отсутствовали.

Когда же эксперты нашли все эти закупки на портале госзакупок, все разъяснилось – закупки были осуществлены в рамках государственного оборонного заказа (ГОЗ), то есть, не подпадали под требования ПП 365, и на этом основании не были включены в ИТ-планы и официальный (правильнее, конечно, будет сказать – формальный) ИТ-бюджет ведомства.

После такого открытия (именно на примере МВД был впервые выявлен механизм закупок «мимо ПП 365» через ГОЗ), естественно, был проведен углублённый анализ всех ИТ-закупок МВД за 2017 год, а в дальнейшем – и всех совершенных и запланированных ИТ-закупок в 2018 году. Одна из последних по времени таких запланированных закупок снова стала широко известной – это приостановленная ФАС закупка 30+ тысяч ПК с ОС Windows 7 Pro на сумму 1,07 млрд рублей (об этом писал TAdviser в статье «ФАС нашла нарушения в миллиардной закупке компьютеров на ОС Windows для МВД»).

В общей сложности, эксперты TAdviser нашли на портале ЕИС в сфере госзакупок ИТ-закупки МВД на сумму более 4,8 млрд рублей, осуществленные в 2017 году через систему ГОЗ; всего же «дельта-бюджет» ведомства в 2017 году превысил 5,5 млрд рублей. Помимо ГОЗ, МВД осуществляет расходование средств на ИТ через свои «подведы» - их у МВД несколько, и «дельта-ручейки» протекают сразу по нескольким направлениям.

Правда, в 2018 году объем «дельта-бюджета» МВД гораздо скромнее (относительно, конечно) – всего 1,5 млрд рублей. Или, возможно, ведомство отыскало новые «дельта-каналы».

2. Судебный департамент при Верховном Суде РФ (СД ВС)

СД ВС, будучи сам ОГВ федерального уровня, выполняет своеобразную роль провайдера ИТ-услуг для вышестоящего ОГВ – Верховного суда РФ. Через СД ВС (а точнее, через его подведомственное учреждение – ФГБУ «Информационно-аналитический центр поддержки ГАС «Правосудие»», далее - ИАЦ) осуществляются все основные мероприятия по обеспечению развития и эксплуатации программно-технических средств ГАС «Правосудие» для федеральных судов общей юрисдикции, органов Судебного департамента и высших органов судейского сообщества.

Как уже отмечалось в начале обзора, СД ВС входит в число 10 «неприкасаемых» федеральных ОГВ в контексте ПП 365, то есть, ему не нужно согласовывать свои планы информатизации с Минкомсвязью и Минфином. До 2017 года СД ВС, хоть и формально, но участвовал в процессах координации, представлял свои планы информатизации в Минкомсвязь и даже публиковал приказы об их утверждении на своем официальном сайте. Правда, объем ИТ-бюджетов, отражаемый в этих планах (в 2017 году - 1 622 686,30 тыс. рублей), был существенно меньше реальных расходов на ИТ в системе СД ВС – бо’льшая часть средств (примерно 75% общего бюджета; в 2017 году – более 5 млрд рублей) проходила через ИАЦ.

Начиная с 2018 года, СД ВС полностью перестал публиковать сведения о своих расходах на информатизацию. На портале ЕИС в сфере госзакупок также размещены лишь единичные закупки СД ВС в сфере ИТ на общую сумму, не превышающую 30 млн рублей - все основные расходы на ИТ теперь осуществляются через ИАЦ.

То, что ИАЦ является механизмом реализации «дельта-бюджета» СД ВС, никогда не было секретом для регулятора и контрольных органов. Еще в 2015 году по итогам одной из проверок Счетной палаты был опубликован отчет, в котором отмечалось^[5]:

… схема финансирования Центра не отвечает требованиям Бюджетного кодекса в части включения в нее бюджетных ассигнований на закупку товаров, работ (услуг) для информатизации судов. Как сообщил аудитор, более 50% бюджетных ассигнований, предусмотренных на закупку товаров, работ и услуг в сфере информационно-коммуникационных технологий, расходовались без включения в План информатизации Судебного департамента и не проходили согласование в Минкомсвязи России. Организация финансирования закупок в сфере информационно-коммуникационных технологий через субсидию на госзадание выводит весь этот объем средств из сферы санкционирования расходов федерального бюджета.

За прошедшие после этой публикации 3 года главное изменение, которое произошло в данном вопросе, заключается в том, что теперь практически 100% ИТ-закупок СД ВС проходят через ИАЦ.

И что характерно – такая линия поведения позволяет СД ВС избегать пристального внимания регулятора и других контролеров (в частности, ФАС) в такой злободневной теме, как контроль за закупками импортного ПО. В отличие от других ОГВ, например, МВД, регулярно становящегося ньюсмейкером по этой теме (в последний раз - в самом начале сентября 2018 года, с отмененной ФАС закупкой ПК на сумму более 1 млрд рублей), СД ВС без всякого «звукового сопровождения» в СМИ еще в июле заключил госконтракт^[6] на сумму более 425 млн рублей, по которому закупает у компании «Крафтвэй» 5500 ПК с предустановленными ОС MS Windows 7 Pro и офисным пакетом MS Office Standard.

На момент работы над данным обзором (середина декабря 2018) объем уже осуществленных ИТ-закупок ИАЦ в интересах СД ВС составляет более 3 млрд рублей.

Поскольку общий ИТ-бюджет СД ВС можно будет определить по факту только в конце года, эксперты TAdviser включили в сводную таблицу по ИТ-бюджетам всех ОГВ текущий объем закупок ИАЦ – более 3,1 млрд рублей, а также скорректировали объем ИТ-бюджета СД ВС за 2017 год (более 5 млрд рублей), что сразу вывело СД ВС в Топ-10 ОГВ по ИТ-бюджетам и на одно из первых мест по «дельта-бюджетам».

3. Минздрав России

Дельта-составляющая ИТ-бюджета Минздрава обнаружилась в бюджете Минкомсвязи. В июне 2018 года Минкомсвязью был заключен госконтракт с «Ростелекомом» на сумму немногим более 4 млрд рублей, предмет которого – «Оказание услуг по обеспечению подключения медицинских организаций государственной и муниципальной систем здравоохранения к информационно-телекоммуникационной сети "Интернет"». Ранее аналогичный контракт, правда, на меньшую сумму заключался в 2017 году; в августе 2018 года контракт с точно такой же формулировкой и суммой 5 млрд рублей был заключен на период 2018-2019 гг. (его оплата пойдет уже из средств бюджета 2019 года).

Формально эти средства не относятся к затратам на ИКТ (они проходят по коду ВР 244), но в реальности эти расходы ничем не отличаются от тех, которые другие ведомства показывают в своих планах информатизации как относящиеся к объектам учета 45 КК.

Таким образом, Минздрав при непосредственном участии Минкомсвязи стал одним из самых крупных распорядителей «дельта-бюджетов» - при официальном ИТ-бюджете, немногим превышающем 1 млрд рублей, ведомство фактически располагает средствами на ИТ более, чем в 5 млрд рублей.

4. Минкомсвязь России

Позиция главного координатора госинформатизации по отношению к «дельта-бюджетам» проста и понятна – Минкомсвязь достаточно активно использует механизм «дельта-бюджетов» в своей практике.

Реализуется этот механизм через выделение субсидий подведомственным организациям на выполнение госзадания. Основными проводниками «дельта-бюджетов» для Минкомсвязи выступают:

• ФГБУ «НИИ «Восход»» - в 2018 году субсидии «Восходу» на выполнение госзадания составили более 659 230 тыс. рублей;
• ФГБУ «ЦЭКИ» - субсидии в 2018 году более 177 680 тыс. рублей.

Таким образом, размер «дельта-бюджета» Минкомсвязи – не менее 836 910 тыс. рублей.

Ситуация с Минкомсвязью и «дельта-бюджетом» выглядит наиболее курьезно с учетом следующего аспекта. Средства на развитие и эксплуатацию главных координационных систем Минкомсвязи - ФГИС КИ и ФГИС ФАП, то есть, тех, которые как раз используются (ну, теоретически – должны использоваться) для контроля за соблюдением ПП 365, также выделяются как часть субсидии ФГБУ ЦЭКИ и не проходят через процедуры согласования в соответствии с требованиями ПП 365.

Кстати, и сопровождение реестра российского ПО также никоим образом не отражено в плане информатизации ведомства; эти деньги проходят еще через один "подвед" – ФГУП НТЦ «Информрегистр».

5. Минтранс России

Основными держателями дельта-части ИТ-бюджета Минтранса являются два его "подведа" – ФГУП «ЗащитаИнфоТранс» (ЗИТ) и ФКУ «Ространсмодернизация». Через эти организации проходит значительный объем средств, расходуемых на две большие ФГИС, находящиеся в ведении Минтранса – ЕГИС ОТБ и АСУ ТК. Кроме того, через ФГУП ЗИТ осуществляется в интересах Минтранса значительная часть закупок, связанная с продуктами и услугами в сфере информационной безопасности и защиты информации.

6. Минобороны России

Минобороны относится к ОГВ с «телеком-центрическим бюджетом» (более 70% средств отнесено на КК 45). В принципе, учитывая особый характер применения ИТ в оборонном ведомстве, можно было бы посчитать, что официально объявленный ИТ-бюджет объемом более 4 млрд рублей является полным в части допущенных к публикации статей расходов.

Однако, прошедшее 18.09.2018^[7] заседание коллегии министерства и фрагмент доклада министра С.К.Шойгу, относящийся именно к ИТ, заставили экспертов TAdviser начать «раскопки» и по этому ведомству:

В 2014 году в Министерстве обороны был создан орган военного управления, отвечающий за внедрение и развитие информационных технологий.

«За последние четыре года объём получаемой и обрабатываемой информации увеличился в 600 раз, а количество источников информации — в 100 раз. Постоянно растут вычислительные мощности и объёмы хранения данных» — отметил глава военного ведомства.

... В этих условиях Министерство обороны работает над формированием устойчивой и безопасной информационно-телекоммуникационной инфраструктуры с использованием перспективных информационных и цифровых технологий, основанных преимущественно на отечественных разработках.

«Так, уровень автоматизации вырос в семь раз, время обмена информацией между органами военного управления сократилось в 30 раз», — сообщил Сергей Шойгу.

Реализована система учёта персональных данных военнослужащих. Выдано более 800 тыс. персональных электронных карт военнослужащих.

Всего одна выделенная фраза в выступлении министра указывает на то, что у Минобороны в бюджете должны присутствовать серьезные статьи расходов, связанные с организацией ведомственных ЦОД – а между тем, в опубликованном плане информатизации такие расходы не указаны. Кроме того, логично предположить, что на закупку персональных компьютеров и периферийного оборудования ведомство должно расходовать средства, сопоставимые (с учетом численности) с расходами других силовиков – МВД и Росгвардии. И эти средства в плане информатизации отсутствуют – значит, скорее всего, они проходят по бюджетам каких-то подведомственных учреждений, которых у Минобороны не один десяток.

Прямым поиском по госконтрактам только самого Минобороны удалось выявить в 2018 году закупок, относящихся к ИКТ (преимущественно это приобретение ПЭВМ и ноутбуков в защищенном исполнении, а также периферийного оборудования со спецпроверками) и проведенных через средства ГОЗ, почти на 4,5 млрд рублей – при том, что год еще не завершен и закупки, наверняка, были продолжены в конце декабря.

7. ФМБА России

ФМБА имеет один из самых скромных ИТ-бюджетов среди всех ФОИВ – всего 51,7 млн рублей (69-ое место в рейтинге среди 80 ОГВ). Однако, в ходе подготовки обзора обнаружилось, что подведомственное учреждение ФМБА - ФГБУЗ «Центр крови ФМБА России» - является заказчиком и оператором крупной ГИС федерального масштаба - единой информационной базы данных по реализации мероприятий, связанных с обеспечением безопасности донорской крови и ее компонентов для объектов службы крови России (ЕИБД)^[8]. На развитие и эксплуатацию ЕИБД ежегодно затрачивается порядка 850-900 млн рублей; вместе с сопутствующими расходами ИТ-бюджет «Центра крови ФМБА России» достигает примерно 900-950 млн рублей.

Таким образом, по соотношению официального и «дельта-» ИТ-бюджетов (примерно 1:18) ФМБА является безусловным лидером «дельта-рейтинга».

Расходы по ЕИБД в 2017 году составили порядка 880 млн рублей, в 2018 году (на дату исследования) – более 810 млн рублей. Интересно также отметить, что единственным поставщиком услуг по развитию и сопровождению ЕИБД на протяжении последних трех лет является ФГУП «СВЭКО» - подведомственное учреждение ФСО России.

2019 год: перекресток госинформатизации и цифровой трансформации

По традиции TAdviser завершает ретроспективный обзор прогнозом для наступающего года. Правда, госинформатизация – это не типовой (с точки зрения аналитиков) сегмент общего ИТ-рынка, для которого прогноз можно было бы строить на основе каких-то наблюдаемых тенденций и предполагаемого баланса спроса и предложения. Фактически, мы имеем строго детерминированную модель, все параметры которой уже определены и заложены в соответствующие статьи бюджета – просто до настоящего времени полная детализация этих статей (до уровня отдельных ОГВ и категорий расходов) еще остается непубличной.

Если судить по прошедшим трем (2016-2018) годам, то в части общего объема средств, затрачиваемых на госинформатизацию на федеральном уровне, наблюдается устойчивый, но при этом достаточно консервативный рост – в среднем, примерно около 5-6% в год. Исходя из того, что суммарная оценка официальных объемов ИТ-бюджетов для 2018 года составляет немногим более 122 млрд рублей, можно предположить, что в 2019 году эти объемы подрастут еще на 6-7 млрд и вплотную приблизятся к цифре 130 млрд рублей.

Не будем также забывать о впервые оцененном количественно факторе «дельта-бюджетов». Пока нет никаких оснований предполагать, что в 2019 году их объем снизится (тем более, что и нынешняя оценка является предварительной и неполной). Скорее всего, более полный анализ этого фактора, в совокупности с общим ростом официальной части ИТ-бюджетов, даст для 2019 года оценку не менее 25-26 млрд рублей.

И, как говорится – last, but not least – долгожданные и много раз обсужденные средства национальной программы «Цифровая экономика»; наступающий 2019 год станет первым годом ее практической реализации.

Окончательное утверждение паспорта национальной программы состоялось 27 декабря 2018 года на Президиуме Совета при Президенте Российской Федерации по стратегическому развитию и национальным проектам. Однако, ни паспорт, ни перечень мероприятий по направлениям программы пока не опубликованы. Тем не менее, в федеральный бюджет уже внесены соответствующие целевые статьи расходов, совершенно неслучайно содержащие в своем коде первую букву слова «digital» - «D».

На интересующий нас предмет анализа – бюджеты госинформатизации – прямо и непосредственно может оказать влияние один из шести федеральных проектов, включенных в нацпрограмму – «Цифровое госуправление». Верхнеуровневые оценки (пока еще не распределенных) объемов средств по этому проекту представлены в Табл. 5.

Табл. 5. Средства федерального проекта «Цифровое госуправление» национальной программы «Цифровая экономика» в федеральном бюджете 2019 года

Наименование госпрограммы/ подпрограммы/ федерального проекта	ЦСР	ВР	Объем в 2019 г., тыс. руб
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА РФ "ОБЕСПЕЧЕНИЕ ДОСТУПНЫМ И КОМФОРТНЫМ ЖИЛЬЕМ И КОММУНАЛЬНЫМИ УСЛУГАМИ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"	05
Подпрограмма "Обеспечение реализации государственной программы"	05 3
Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	05 3 D6		91 000
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	05 3 D6 D0000	600
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	05 3 D6 D0000	600	73 383,4
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	05 3 D6 D0000	600	17 616,6
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА РФ "СОДЕЙСТВИЕ ЗАНЯТОСТИ НАСЕЛЕНИЯ"	07
Подпрограмма "Активная политика занятости населения и социальная поддержка безработных граждан"	07 1
Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	07 1 D6		108 707,5
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд)	07 1 D6 D0000	200	108 707,5
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА РФ "ЭКОНОМИЧЕСКОЕ РАЗВИТИЕ И ИННОВАЦИОННАЯ ЭКОНОМИКА"	15
Подпрограмма "Совершенствование системы государственного управления"	15 4
Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	15 4 D6		153 406,8
Обеспечение информационно-аналитического и экспертно-аналитического сопровождения в сфере контрольной и надзорной деятельности (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	15 4 D6 60360	600	153 406,8
Подпрограмма "Совершенствование системы государственного стратегического управления"	15 8		1 069 124,8
Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	15 8 D6		752 541
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд)	15 8 D6 D0000	200	752 541,0
ГОСУДАРСТВЕННАЯ ПРОГРАММА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ "ИНФОРМАЦИОННОЕ ОБЩЕСТВО"	23
Подпрограмма "Информационное государство"	23 4
Федеральный проект "Цифровое государственное управление"	23 4 D6		28 176 011,3
Осуществление автономной некоммерческой организацией "Аналитический центр при Правительстве Российской Федерации" функций проектного офиса по реализации национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	23 4 D6 60502	600	200 000,0
Создание национальной системы управления данными (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	23 4 D6 62671	600	510 545,0
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд)	23 4 D6 D0000	200	4 697 222,0
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд)	23 4 D6 D0000	200	838 000,0
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Закупка товаров, работ и услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд)	23 4 D6 D0000	200	20 534 244,3
Реализация национальной программы "Цифровая экономика Российской Федерации" (Предоставление субсидий бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям)	23 4 D6 D0000	600	1 396 000,0
ВСЕГО:			108 048 509,8

Источник: TAdviser

Легко увидеть, что прямое отношение к бюджетам госинформатизации имеют только средства госпрограммы «Информационное общество» (ГП ИО) - в части ее подпрограммы «Информационное государство». Напомним, что ГП ИО действует с 2011 года и ее временные рамки (пока) ограничены 2020 годом. Объем средств, предусмотренных бюджетом ГП ИО для подпрограммы «Информационное государство» на 2019 год (в редакции паспорта программы от 25.09.2018, т.е. еще без учета программы «Цифровая экономика»), составлял 15 941 919,7 тыс. рублей – таким образом, нацпрограмма `Цифровая экономика` почти удвоила этот объем. Без учета субсидий, направляемых бюджетным, автономным учреждениям и иным некоммерческим организациям (строки с кодом ВР 600), на федеральном уровне будет распределяться немногим более 26 млрд рублей.

Однако, нужно помнить о двух моментах этого распределения:

• Первоначальные средства, заложенные в подпрограмму «Информационное государство», уже учтены в проектах ИТ-бюджетов ФОИВ на 2019 год – а это порядка 15 млрд рублей (из той оценки в примерно 130 млрд рублей, которая приведена в начале раздела). Таким образом, средства нацпрограммы «Цифровая экономика» увеличивают этот объем всего примерно на 10-11 млрд рублей.
• Исполнителями подпрограммы «Информационное государство» в ГП ИО, т.е. получателями средств, являются далеко не все ФОИВ - в 2019 году средства распределяются только в 13 ведомств (Минкомсвязь, МВД, МИД, Минобороны, Минфин, Минкульт, Миннаука, ФСО, Минэкономразвития, Росстат, Росаккредитация, Росархив, Росморречфлот).

Таким образом, ожидать каких-то революционных перемен в сфере госинформатизации в 2019 году, в связи с началом нацпрограммы «Цифровая экономика», по мнению экспертов TAdviser, не стоит.

Читайте также

• Обзор "Информатизация госсектора 2018"
• ИТ в федеральных ведомствах России
• Ранкинг федеральных ИТ-бюджетов в 2018-2019 гг.

Примечания