Пенсионный фонд грозится разорвать 4 мега-контракта с НЦИ на поставку компьютеров

Пенсионный фонд России и один из его крупнейших поставщиков «новой волны» - «Национальный центр информатизации» (НЦИ) – в феврале 2020 года оказались на грани расторжения сразу четырех крупных контрактов общей стоимостью почти 908 млн рублей. TAdviser разбирался в причинах сложившейся ситуации.

Четыре крупных закупки с суммарной начальной ценой контрактов более 940 млн рублей и практически идентичными предметами закупок были объявлены Пенсионным фондом в один и тот же день, 28 октября 2019 года. Каждая закупка предусматривала поставку персональных компьютеров (автоматизированных рабочих мест, АРМ) для территориальных органов ПФР в двух федеральных округах; таким образом, четырьмя закупками должна была быть обеспечена потребность в замене устаревшего компьютерного оборудования в ТО ПФР во всех восьми федеральных округах.

В спецификации каждой из закупок были включены АРМ двух типов, различие между которыми было незначительным и заключалось в характеристиках системных блоков - объеме оперативной памяти и частоте центрального процессора; в общей сложности по всем четырем закупкам планировалось закупить более 13,5 тыс. компьютеров (см. Табл. 1).

Пенсионный фонд не принимает компьютеры, которые закупил для него НЦИ

Ключевыми техническими требованиями (несоответствие которым, в итоге, и привело все заключенные контракты к ситуации, когда они с высокой вероятностью могут быть расторгнуты) были следующие:

• Материнская плата, базовая система ввода-вывода и операционная система АРМ должны быть совместимы с эксплуатируемыми в территориальных органах ПФР аппаратно-программными модулями доверенной загрузки семейства ПАК «Соболь» версий 3 и 4, ПАК СЗИ НСД «Аккорд-АМДЗ» модификаций 5.5, 5.5е, LE и GX, сертифицированными по требованиям безопасности информации в системе сертификации ФСТЭК России;
• Операционная система должна быть сертифицирована в Системе сертификации средств защиты информации ФСТЭК России на соответствие требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» четвертого класса защиты. ИТ.ОС.А4.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017);
• Операционная система должна быть совместима с эксплуатируемыми в территориальных органах ПФР программными средствами криптографической защиты информации и электронной подписи, сертифицированными по требованиям безопасности информации в системе сертификации ФСБ России - ViPNet Client версии 4.x, ViPNet PKI Client версии 1.x, ViPNet CSP версии 4.2 и КриптоПро CSP версии 4.0 и 5.0.

На всех четырех аукционах, состоявшихся 08.11.2019, ситуация была аналогичной (цитируется по тексту протокола подведения итогов электронного аукциона):

В течение десяти минут после начала проведения электронного аукциона было подано единственное предложение о цене контракта. По результатам рассмотрения второй части такой заявки принято решение о ее соответствии требованиям, установленным документацией об электронном аукционе (ч.13 ст.69 Закона № 44-ФЗ).

Этим единственным участником, подававшим заявки на всех аукционах, оказалось ООО «НЦИ» («Национальный центр информатизации»), «внучатая» структура госкорпорации «Ростех» (100% акций НЦИ принадлежит «дочке» «Ростеха» - Концерну «Автоматика»).

Интересно, что изначально предполагаемых участников аукционов было больше. На два из тендеров заявились по 6 участников, еще на два – по 5 участников. Кто конкретно были эти участники, неизвестно – в протоколах рассмотрения первых частей заявок, доступных в ЕИС госзакупок, наименования компаний не указаны. Конкурсная комиссия ПФР оставила в каждом тендере всего по 2 участника (одним из которых во всех случаях был НЦИ), а заявки остальных не допустила из-за их несоответствия конкурсной документации. Непосредственно в день проведения электронных аукционов на каждый аукцион вышел только НЦИ, сделал только по одному ценовому предложению и был объявлен победителем. Почему в электронных аукционах не принимал участия второй допущенный участник и кто это был, так и осталось неизвестным.

Снижение начальной цены заявок во всех аукционах было чисто символическим – от 2,5% до 4,5% (см. Табл. 1).

Уже после проведения аукционов и объявления результатов в ФАС России поступили жалобы на каждую из закупок.

Первоначально все жалобы были направлены от одной и той же компании - ООО "ЭлСиКом" (о начале этой «жалобной» истории TAdviser писал в ноябре 2019 года - см. «Началась война за крупнейшие ИТ-тендеры Пенсионного фонда»), но через 1-2 дня число жалобщиков увеличилось до 2-3 по каждой закупке. Поводом для подачи жалоб были обнаруженные компанией-заявителем несоответствия технических требований к закупаемым АРМ и реальных характеристик АРМ, присутствующих на рынке.

В частности, в жалобах утверждалось:

Для автоматизированных рабочих мест предусматривается операционная система Windows. Однако, Техническим требованиям к операционным системам, установленным на системных блоках АРМ Тип 1 и АРМ Тип 2, операционные системы семейства Windows не соответствуют, в частности, не существует версии Windows, сертифицированной в Системе сертификации средств защиты информации ФСТЭК России на соответствие требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» четвертого класса защиты. ИТ.ОС.А4.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017). Таким образом, Заказчиком установлены требования к операционным системам, противоречащие нормативным документам, на которые ссылается Заказчик. Установление таких требований приводит к тому, что невозможно предложить к поставке Товар, полностью отвечающий требованиям, что приводит к ограничению количества участников аукциона

ФАС выпустила предписание об объявлении конкурсных процедур по всем четырем закупкам приостановленными, однако, через несколько дней отозвала все предписания, признав жалобы необоснованными.

Государственные контракты по всем четырем закупкам были заключены в один день и с одной и той же предельной датой исполнения контракта (см. Табл. 2).

Заключенные контракты позволили НЦИ занять место нового лидера среди ИТ-поставщиков ПФР – с учетом этих 4-х контрактов, суммарная стоимость контрактов, заключенных между ПФР и НЦИ на тот момент почти достигла 1,8 млрд рублей.

Хотя у всех 4-х контрактов по поставкам АРМ срок исполнения истек в конце 2019 года, все они до конца января 2020 года в ЕИС госзакупок находились в статусе «Исполнение», причем, ни документов о состоявшихся поставках, ни платежных документов в карточках контрактов в ЕИС не было.

Объяснение происходящему между ПФР и НЦИ появилось только 27.01.2020 – в этот день в карточки всех контрактов были внесены записи и документы о предъявленных ПФР к НЦИ требованиях о расторжении контрактов и об уплате неустойки за ненадлежащее исполнение условий контрактов. Все 4 требования были практически идентичны по содержанию, различались только суммы начисленных штрафов, обусловленные разными стоимостями контрактов.

Один из поводов для начисления штрафов был достаточно привычным для крупных ИТ-поставщиков – неисполнение требования Федерального закона 44-ФЗ об обязательном привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства (СМП), социально ориентированных некоммерческих организаций (СОНО) в объеме 15-20 процентов от цены контракта. Поскольку штраф за неисполнение этого требования закона является символическим (5% от объема требуемого привлечения, то есть, 0,75-1% от цены контракта), многие поставщики сознательно идут на нарушение, заранее закладывая эти 0,75-1% в свои издержки.

Но из-за таких нарушений контракты никогда не расторгаются. Основным поводом для предъявления требований о расторжении контрактов был совсем другой – поставщик не обеспечил соответствие поставляемой продукции техническим требованиям заказчика, изложенным в закупочной документации.

В соответствии с этими требованиями, зафиксированными в контракте, процедуры поставки предусматривали возможность для исполнителя приступать к отгрузке товара только после проверки заказчиком контрольных экземпляров товара в порядке, установленном в приложении к госконтракту, и подписания акта о готовности поставляемого товара к отгрузке.

Упомянутая проверка, в свою очередь, предусматривала, что (цитата по тексту госконтракта) «… в течение 10 рабочих дней со дня заключения государственного контракта Поставщик представляет Заказчику 3 контрольных экземпляра технических средств, указанных в спецификации, для проведения Заказчиком проверки соответствия поставляемого товара Техническим требованиям аукционной документации».

Происходившее в ходе этих проверок далее проще изложить официальным языком требований о расторжении контрактов. Ниже приведена цитата из одного из 4-х требований, во всех остальных суть происходившего изложена аналогично:

Контрольные экземпляры технических средств предоставлялись Заказчику 12 декабря 2019 г., 23 декабря 2019 г., 13 января 2020 г., что подтверждается актами приема-передачи контрольных экземпляров технических средств. В ходе проверок 13.12.2019, 26.12.2019 и 15.01.2020 было выявлено несоответствие поставленных контрольных образцов требованиям, установленным контрактом, в связи с чем Заказчик, руководствуясь пунктом 6 технических требований, направил Поставщику сопроводительными письмами от 19.12.2019 № 11-19/27951, от 30.12.2019 № 11-19/28772 и от 17.01.2020 № 11-19/578 акты с перечнем несоответствий поставляемых технических средств техническим требованиям и требованиям государственного контракта от 28 ноября 2019 г. № 20-407-Д на поставку автоматизированных рабочих мест для территориальных органов ПФР в Центральном и Северо-Западном федеральных округах от 17.12.2019, от 26.12.2019 и от 15.01.2020 соответственно (далее - акты). На момент составления настоящего требования Поставщик замену контрольных экземпляров технических средств на контрольные экземпляры технических средств, соответствующие требованиям, установленным контрактом, не осуществил, товар по контракту не поставил. Период просрочки в поставке товара по контракту составляет 45 календарных дней (с 11.12.2019 по 24.01.2020 включительно)

В распоряжении TAdviser имеется одно из вышеупомянутых писем, направлявшихся ПФР в адрес НЦИ. Среди пунктов требований, по которым выявлено несоответствие контрольных образцов, есть и совсем незначительные - например, несоответствие веса системного блока ПК значению, указанному в спецификации госконтракта или значение времени реакции пикселя монитора, меньшее (то есть, лучшее), чем требуется по спецификации. Но критическими стали несоответствия аппаратных и программных средств АРМ, планируемых к поставке, требованиям в части защиты информации.

Так, в ходе проверок было установлено, что материнская плата производства Acer Inc., установленная в системном блоке АРМ (модель платы MIB36L-vMocha 17554-1M), совместима с ПАК «Соболь» версий 4, но несовместима с ПАК «Соболь» версий 3 и ПАК СЗИ НСД «Аккорд-АМДЗ» модификаций 5.5, 5.5е, LE и GX.

Выяснилось также, что планировавшаяся к поставке в составе АРМ операционная система Astra Linux Special Edition версии 1.6 имеет сертификат соответствия ФСТЭК России № 2557 и соответствует требованиям документов «Требования безопасности информации к операционным системам» (ФСТЭК России, 2016) и «Профиль защиты операционных систем типа «А» второго класса защиты. ИТ.ОС.А2.ПЗ» (ФСТЭК России, 2017) – в то время, как по техническим требованиям закупочной документации требовалось, чтобы ОС имела сертификацию по четвертому классу защиты.

Учитывая, что второй класс защиты означает более высокую степень защищенности (фактически, в среде такой ОС могут обрабатываться документы, содержащие сведения, отнесенные к государственной тайне – в отличие от четвертого класса защиты, где допускается обработка только конфиденциальной информации без грифов секретности), не очень понятно, чем формальное несоответствие по этому требованию не устроило заказчика в лице ПФР. Возможно, причина была еще в одном несоответствии, описанном ниже.

При проверках было установлено, что все три программных продукта ViPNet (ViPNet Client версии 4.x, ViPNet PKI Client версии 1.x и ViPNet CSP версии 4.2), совместимость с которыми требовалась для ОС в составе АРМ, не сертифицированы под версию 1.6 ОС Astra Linux Special Edition, установленную на контрольных образцах. Кроме того, в продукте ViPNet Client версии 4.x для Astra Linux отсутствовал ряд программных компонентов, имеющихся в аналогичном продукте для Windows и используемых в Исполнительной дирекции ПФР и ТО ПФР; были отмечены и другие технические проблемы для ViPNet Client версии 4.x и ViPNet PKI Client версии 1.x. Функциональным требованиям в полном объеме удовлетворял только продукт ViPNet CSP версии 4.2, однако, как уже было отмечено выше, у него (как и у его собратьев) не было сертификата для ОС Astra Linux Special Edition версии 1.6.

Исходя из того факта, что процедуры проверки контрольных образцов трижды выявили несоответствие техническим требованиям, в ПФР было принято решение о расторжении всех 4-х контрактов с НЦИ. Основываясь на положениях статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, ПФР предложил НЦИ расторгнуть все контракты по соглашению сторон, указав, что в случае отказа НЦИ от подписания такого соглашения ПФР воспользуется правом на расторжение контракта через суд.

При этом на НЦИ, помимо штрафа за непривлечение субподрядчиков из числа СМП/СОНО, по каждому контракту налагался также штраф за ненадлежащее исполнение контракта в размере 0,5% стоимости контракта. Суммарные суммы штрафов, предъявленные НЦИ со стороны ПФР, указаны в Табл. 2 – общий объем штрафов по всем четырем контрактам составил более 11,3 млн рублей.

Все 4 требования о расторжении контрактов датированы 24 января 2020 года. К каждому требованию были приложены 2 экземпляра соглашения о расторжении контракта, с подписью заместителя Председателя Правления ПФР Вадима Аккузина, скрепленные печатью ПФР, то есть серьезность намерений ПФР о расторжении контрактов не вызывает никаких сомнений.

Исполнитель контрактов, в соответствии с этими требованиями, был обязан в течение 5 рабочих дней с момента получения требований оплатить предъявленные штрафы и подписать соглашения о расторжении контрактов. Поскольку все требования были размещены в ЕИС госзакупок 27 января 2020 года, можно считать, что до конца января они уже точно были получены в НЦИ. Таким образом, в течение первой рабочей недели февраля, то есть, с 3 по 7 февраля, НЦИ должен был отреагировать на требования ПФР. Никаких документальных свидетельств состоявшейся реакции в ЕИС госзакупок нет – ни платежных документов об уплате штрафов, ни оформленных соглашений о расторжении контрактов.

По сведениям источника TAdviser, 19 февраля состоялась встреча между Вадимом Аккузиным и гендиректором НЦИ Константином Солодухиным, по итогам которой стороны договорились провести еще одну проверку контрольных экземпляров. Официально в НЦИ ограничились комментарием о том, что компания продолжает исполнять контракты с ПФР.

TAdviser напоминает, что это уже не первая конфликтная ситуация, возникшая при исполнении контрактов НЦИ в ПФР. В августе 2019 года НЦИ заключил контракт с ПФР с начальной ценой 250 млн рублей, не снизившейся в ходе тендера. Предметом контракта было техническое обслуживание и ремонт средств вычислительной техники МИЦ ПФР на технологической площадке №2. И вот здесь у НЦИ чуть не случился крупный «прокол» - заказчик в лице МИЦ ПФР чуть было не разорвал контракт уже через месяц после подписания (подробнее в отдельной статье.

Тогда НЦИ удалось оперативно урегулировать конфликт – уже через 10 дней, 27 сентября 2019, решение МИЦ о разрыве контракта было отменено, т.к. НЦИ устранил нарушения.

Информатизация